Limitations

Aos Tribunais de Contas foi conferida a missão de controlar os gastos públicos, auxiliando o Poder Legislativo no exercício do controle externo. A evolução histórica do papel das Cortes de Contas no Direito Brasileiro mostrou sua essencialidade ao Estado Democrático de Direito. Contemplando a importância das Cortes de Contas, Luiz Bernardo Dias Costa ressalta que (2006, p. 18):

As competências do Tribunal de Contas, plasmadas no texto constitucional de 1988 (art. 71), visam efetivar o controle da administração pública. Esse controle é próprio dos Estados de Direitos e, principalmente, democráticos, e tem o propósito de se proceder à verificação, quanto à observância dos princípios e das normas constitucionais, em todo universo de atuação administrativa, a qual deve estar sempre focada na satisfação do interesse público, que reflete fator de proteção não só para os cidadãos, como também para a própria Administração Pública.

A atividade de controle externo não está expressa na Constituição de 1988 como sendo um direito fundamental, é um instrumento para garantir a efetivação destes direitos. Neste sentido, Carlos Ayres Britto (2005, p. 73) afirma que o controle externo é reflexo do próprio princípio republicano, explicando que:

Pois, numa República, impõe-se responsabilidade jurídica pessoal a todo aquele que tenha por competência (e consequentemente dever) cuidar de tudo que é de todos, assim, do prisma da decisão como do prisma da gestão. E tal responsabilidade implica o compromisso da melhor decisão e da melhor administração possíveis.

Donde a exposição de todos eles (os que decidem sobre a “res publica” e os que a

gerenciam) à comprovação do estrito cumprimento dos princípios constitucionais e preceitos legais que lhes sejam especificamente exigidos.

Diogo de Figueiredo Moreira Neto (2005, p. 129) concorda com o autor quando afirma que as Cortes de Contas deixaram de “ser apenas órgãos do Estado para serem também órgãos da sociedade no Estado”, pois além de servir aos entes e órgãos da Administração Pública, no exercício do controle externo, assiste à sociedade na função de controle social das finanças públicas.

Não há dúvidas da imprescindibilidade da atividade de controle externo para o alcance de uma atuação proba da Administração Pública, pautada nos princípios da supremacia do interesse público sobre o privado e da indisponibilidade do interesse público.

A Constituição Federal de 1988 acolheu a preocupação com a moralidade político- administrativa, e uma das medidas para obter esse fim foi enfatizar a atividade de controle externo, conferindo aos Tribunais de Contas, competências antes não delimitadas, bem como sua autonomia administrativa e financeira, garantindo a imparcialidade de suas atividades e um resultado mais eficiente no combate à corrupção. Coadunando deste posicionamento, Mônica Fonseca Almeida Santos (2014, p. 36) salienta que:

Os tribunais de contas têm na vigilância da moralidade administrativa um dos seus principais valores e objetivos, já que são constitucionalmente incumbidos de realizar o controle externo da administração pública, verificando a observância desse princípio na gestão dos recursos públicos.

A eficácia das decisões dos Tribunais de Contas é instrumento essencial da ação de controle. Nesse entendimento, o controle de constitucionalidade torna-se um mecanismo para uma atuação mais efetiva dos Tribunais de Contas. Cláudio Marcelo Spalla (2008, p. 449) entende que o exercício do controle de constitucionalidade pelos Tribunais de Contas não é um fim em si mesmo, mas um instrumento para uma eficiente atividade de controle externo: “O controle de constitucionalidade, uma atividade típica de controle, é um prerrogativa acessória, instrumental, tanto quanto aos juízes e tribunais do Poder Judiciário, porém extremamente necessária para exercício da função de controle”.

Rosane Heineck (2006, p. 176) entende que a atuação dos Tribunais de Contas no que tange ao controle de constitucionalidade é inerente a suas competências dispostas na Constituição de 1988:

[..] os Tribunais de Contas serão compelidos à sua extinção, porque não se lhes dá – nem se lhes reconhece - os instrumentos para exercerem seus deveres. Calem-se os Custodes in nomine populi. Mas não é isto que nosso Estado Democrático de Direito quer e espera das instituições republicanas. Então, é preciso demonstrar que as Cortes de Contas estão agindo não só nos exatos limites de suas

atribuições/competências como, em função disto, estão devidamente autorizadas para assim proceder.

Entendendo que as Cortes de Contas são órgãos constitucionalmente incumbidos de realizar o controle externo, e, consequentemente, proteger o patrimônio público, garantindo aos cidadãos acesso aos serviços públicos de qualidade, a atividade de exercer o controle de constitucionalidade nos termos da Súmula n° 347/STF tornar-se essencial para atingir o objetivo para qual foram idealizadas por Rui Barbosa. Nesse sentido, Cláudia Fernanda Pereira (1992, p. 48) afirma que:

Não há dúvidas de que a Constituição Federal quando ordena que os Tribunais de Contas julguem a legalidade de determinados atos, nesse momento, obriga-lhes a

“dizerem o direito” em sua ampla acepção, inclusive sobre o direito

infraconstitucional, e pois, se ele obedece a Constituição Federal. E por que não dizer também constitui dever dos Tribunais de Contas o controle da constitucionalidade, impedindo a subsistência em seus julgados de norma contrária à Constituição? Realmente, não podem os Tribunais ser considerado meros órgãos administrativos; possuem funções jurisdicionais para salvaguardar dos interesses do Erário [...].

Márcia Ferreira Cunha (2002, p.63) assentindo com o mesmo posicionamento, afirma que coibir os Tribunais de Contas de exercerem o controle de constitucionalidade no âmbito de suas atribuições é privá-los de exercerem plenamente suas competências constitucionalmente conferidas: “O Erário, a sociedade, e o particular serão afetado, não resta dúvida: ou o Tribunal exerce plenamente sua competência com o fim de inibir a prática do fundado em norma inconstitucional, ou não estará realizando a finalidade para qual foi criado”.

Na mesma acepção, Simone Coêlho Aguiar (2012, p. 89) afirma que:

[...] retirar das Cortes de Contas a possibilidade de apreciar a constitucionalidade de leis ou atos normativos, no exercício de suas atribuições, não parece ser o entendimento consonante com a nova hermenêutica constitucional de pluralidade de intérpretes da constituição. E esse posicionamento fica mais claro ao se analisar os julgados emblemáticos dos Tribunais de Contas brasileiros, onde são evidenciadas situações de extrema relevância não só para a Administração Pública como para toda a sociedade.[...]

Os Tribunais de Contas acolheram uma função mais próxima da sociedade. Moisés Maciel (2014, p. 212) acentua que as Cortes de Contas assumiram um papel mais proativo em relação à comunidade. O autor enfatiza que atuação dos Órgãos de Contas é essencial para a proteção ao erário e no combate à corrupção, e consequentemente, na defesa do interesse público e do regime democrático.

A Constituição de 1988 alargou a participação popular, criando instrumentos ou fortalecendo a participação dos Órgãos já existentes, como os Tribunais de Contas e o Ministério Público, para que a sociedade pudesse participar efetivamente das ações do Estado, visando o controle de suas ações na busca do interesse comum. O objetivo do controle social são a fiscalização orçamentária e a prestação de contas, não somente sob o aspecto da legalidade, mas também sob a legitimidade, economicidade e adequação ao propósito de assegurar o interesse público.

Atentando para a relevância dos Tribunais de Contas no combate à corrupção, o autor (2014, p.216) critica a Lei Anticorrupção (Lei n° 12.846/2013) por não conferir às Cortes de Contas “a competência para processar, julgar e aplicar sanções previstas em seu bojo”. Nesse mesmo entendimento, Edilberto Carlos Pontes de Lima (2014, online) salienta que a Lei n° 12.846/2013 não mencionou a participação das Cortes de Contas no processo de apuração da responsabilidade pela corrupção.

A referida Lei não considerou que os Tribunais de Contas, órgãos eminentemente técnicos, têm funções como de fiscalização; auditoria; inspeções de natureza contábil orçamentária, operacional e patrimonial; representação; análise das contas que podem formar um conjunto probatório suficiente para a responsabilização dos agentes previstos na Lei, objetivando salvaguardar o Estado Democrático de Direito.

Independente da ausência da participação das Cortes de Contas na Lei Anticorrupção, Reinaldo Valino (2014, online), ressaltou que ainda são responsáveis por defender a ordem democrática colaborando efetivamente para a eficácia do combate à corrupção:

Contudo, isso não diminui a competência constitucional dos tribunais de contas em exercer o controle externo dos recursos públicos, cabendo aos mesmos o dever de, primeiro, usar sua função educativa em orientar aqueles que lhes prestam contas da aplicação do dinheiro público, depois, quando couber, usar a função sancionadora ao punir os responsáveis que lesem o erário ao infringirem qualquer norma legal, inclusive a Lei n° 12.846/2013.

É impreterível reconhecer que os direitos fundamentais encontram-se intimamente ligados ao controle das finanças públicas. A correta destinação dos recursos públicos garante o mínimo existencial, por parte do Estado, à população. Direitos, como educação e saúde, somente podem ser perfeitamente ofertados quando há um equilíbrio nas finanças do Estado. Em vista disso, os Tribunais de Contas ao exercerem o controle externo financeiro e orçamentário utilizando-se do controle de constitucionalidade na sua atuação, assume relevante papel na segurança dos direitos fundamentais.

No que tange ao controle de constitucionalidade, apesar do Brasil adotar o sistema jurídico de controle, não há empecilho para que os Tribunais de Contas, órgãos constitucionalmente alicerçados, também o possam fazer. O que se deve entender é que para a manutenção do Estado Democrático de Direito e seus princípios, fiscalizar as finanças públicas é essencial.

Mesmo que superado os fundamentos que deram ensejo à Súmula n° 347/STF e, ainda que a Constituição tenha alargado o rol de legitimados para propor as ações do controle abstrato, a prerrogativa de exercer o controle de constitucionalidade está intrinsecamente ligada à atividade das Cortes de Contas, considerando que ao realizar o controle externo das finanças, o faz também sob o aspecto da legalidade.

Exercer o controle de constitucionalidade é garantir a supremacia da Constituição, sendo esta o pilar do ordenamento jurídico que contém os direitos basilares para a construção de uma sociedade mais igualitária, e consequentemente, assegurar a todos a proba e eficiente atuação da Administração Pública.