O orçamento municipal é a peça fundamental para a implementação e continuidade das políticas públicas De acordo com. p.118) a tomada de decisão acerca do orçamento publico e as escolhas das rubricas por onde devem ser efetuadas as despesas de uma gestão pública obedece a definições econômicas porém a preponderância recai sobre as definições políticas (BOSCHETTI, 2006; ATHAIDE MASCARENHAS e SALVADOR, 2015). No Brasil a pratica da execução dos recursos públicos demonstra que políticas publicas de Esporte e lazer ocupam um lugar na segunda ordem de prioridades nos gastos públicos segundo Athaide Mascarenhas e Salvador (2015).
Em Belém, podemos verificar que a previsão do orçamento do ano de 2013, planejado pelo executivo municipal, tem os menores valores destinados às políticas de lazer. O gráfico 1 e a tabela 2 apresentada em seguida, trazem os dados referentes ao planejamento e ao investimento nas políticas de lazer no município, neles aparecem os valores destinados ao lazer, o que nos possibilita avaliar a importância deste direito fundamental segundo a ótica da PMB.
Gráfico 1 - Orçamento Municipal de Belém - ano 2013
Fonte: Gráfico elaborado pela autora, a partir dos dados de Belém (2012f)
Tabela – Eixos Programáticos do PPA 2010- 2013 - Ano 2013.
Tabela 2 - Orçamento Municipal de Belém - ano 2013
PROGRAMA DE GOVERNO TOTAL %
PORTAL DA ASSISTÊNCIA SOCIAL 13.678.818,00 0,56
ATITUDES DE ESPORTE, JUVENTUDE E LAZER 1.293.000,00 0,05
HABITAÇÃO: DIREITO DE TODOS 99.991.753,00 4,06
BELÉM CIDADÃ 2.023.077,00 0,08
BELÉM CIDADE SUSTENTÁVEL 3.705.264,00 0,15
TEMPO DE APRENDER 370.800.972,00 15,05
SAÚDE E QUALIDADE DE VIDA 555.783.197,00 22,56 BELÉM: SEGURANÇA COM CIDADANIA 2.072.000,00 0,08
SANEAR É SAÚDE 237.547.389,00 9,64
TRANSPORTE: VEÍCULO DE CIDADANIA 15.465.436,00 0,63
ALIMENTAR PARA EDUCAR 8.657.740,00 0,35
URBANIZAÇÃO: DIREITO DE TODOS 246.043.780,00 4,06 BELÉM: PORTAL DAS OPORTUNIDADES ECONÔMICAS 8.279.806,00 0,08 CIDADE DAS MANGUEIRAS E DO TURISMO 1.505.733,00 0,06
GESTÃO 884.666.629,00 35,90
TOTAL 2464.061.120,00 100
Fonte: Tabela Elaborado pela autora, a partir dos dados de Belém (2012f).
Nota-se que os dados acima demonstram os valores praticados pela PMB e ilustram o quanto se investe na política de lazer no município. O eixo programático de 2013 por função, por exemplo, aponta o gasto de R$ 1.293.000,00, o que equivale a 0,05% para a política definida como “Atitudes de Esporte, Juventude e Lazer” do orçamento anual geral da PMB. Nota-se que a PMB não investe nem meio por cento de seu orçamento nesta área. Já a política do Eixo “Belém cidade sustentável”, ligada ao meio ambiente, recebeu R$ 3.705.264,00, representando 0,15% da fatia orçamentária distribuída. A política “Ver o Peso da Cultura”, que está relacionada às ações da Fundação Cultural do Município de Belém destinou-se R$ 12.546.526,00, correspondendo a 0,51%. O eixo “Cidade das Mangueiras e do Turismo” recebeu R$ 1.505.733,00, um investimento de 0,06% do orçamento da PMB. Enfim, nenhum dos eixos programáticos recebeu sequer 1% dos recursos municipais.
Outro demonstrativo dos gastos da PMB em políticas de lazer estão demonstrados no Gráfico 2, que representa o comportamento orçamentário do município e a tabela seguinte, que apresenta os valores absolutos que basearam o gráfico, levando-se em consideração cinco anos da gestão municipal.
Gráfico 2 - Orçamento Municipal de Belém - anos 2009, 2010, 2012, 2013 e 2014.
Fonte: Elabora do pela autora, a partir dos dados da pesquisa
Tabela 3 - Orçamento Municipal de Belém - anos 2009, 2010, 2012.1013 e 2014.
ANO ORÇAMENTO
GERAL TURISMO % AMBIENTE MEIO % CULTURA % ESPORTE E LAZER %
2009 1.575.541.833 534.234 0,03 14.553.496 0,92 11.575.969 0,73 3.711.145 0,23 2010 1.612.262.041 946.959 0,05 9.230.392 0,57 12.828.153 0,79 17.873.135 1,10 2012 2.320.502.742 3.857.626 0,16 27.153.309 1,17 10.478.952 0,45 5.286.578 0,22 2013 2.464.061.120 1.505.733 0,06 16.200.107 0,65 13.449.442 0,54 5.702.750 0,23 2014 2.808.128.295 2.097.745 0,07 19.862.943 0,70 18.942.230 0,67 5.609.781 0,20
Fonte: Elaborada pela autora, a partir dos dados do Programa Orçamentário dos anos citados.
A tabela acima confirma o que o gráfico 2 já destacou que são baixos os índices no que se refere ao financiamento da política de lazer no município de Belém. Existe uma oscilação nos índices percentuais para essas políticas, dada a ausência de uma política clara, em percentual nessas áreas. O turismo é o setor que recebe o menor investimento e a área de meio ambiente tem destaque no recebimento de recursos, uma vez que tem como ações políticas de manutenção de parques e praças da cidade e outros equipamentos de lazer. Vale ressaltar que, no período de 2009 a 2011, a SEJEL manteve convênio com o Ministério do Esporte, recebendo recursos para a implantação do Programa PELC/PRONASCI, segundo os relatórios de ações destacados no quadro 10. Percebe-se que a LOMB não apresenta nenhuma diretriz orientadora para que o município se planeje quanto aos recursos que deverão ser
previstos no orçamento e no financeiro para o desenvolvimento dessa política, o que acarreta incertezas permanentes no que se refere à manutenção e ou criação de novas políticas para o setor.
Não é adotado um percentual mínimo a ser comprometido no orçamento municipal para as políticas públicas de lazer, como estratégia para assegurar a efetivação das ações governamentais na área, tal como ocorre nas políticas de saúde e educação. Assim, fica comprometido o princípio da garantia dos direitos sociais a todos, “como dever do Estado”, tão reafirmados nos documentos de planejamento do município. Dessa forma, o financiamento dessa política está condicionado à vontade política do prefeito e dos vereadores, a cada gestão municipal, considerando a necessidade de assegurar recursos no PPA, na LDO e na LOA.
De fato, desde 2012, os recursos orçamentários anuais destinados à cultura não obedeceram ao acordo realizado em dezembro daquele ano entre o poder executivo e o legislativo, de forma a atender a Lei Nº 8943, de 31 de julho de 2012 – "Lei Valmir Bispo Santos", que instituiu o Sistema Municipal de Cultura de Belém. No acordo, divulgado na época pela imprensa local, estipularam-se os percentuais progressivos de investimento, sendo 0,6% do total para o orçamento de 2013 e 1% do total para investimento no ano de 2014.
O financiamento municipal em Belém para as políticas sociais segue, em certa medida, as recomendações das agências multilaterais, como o BID, que orientam a redução dos gastos públicos com esse tipo de política e a privatização destes serviços. Behring (2009), e Santana (2013) criticam essa lógica, por reconhecerem que, por ela, o poder público deve se desresponsabilizar ou reduzir o atendimento, priorizando os setores da sociedade mais vulneráveis, como estratégia de equilíbrio do gasto público.
5 FORMAÇÃO CONTINUADA NA PREFEITURA MUNICIPAL DE BELÉM
Refletir sobre a formação continuada nas políticas de lazer da Prefeitura de Belém requer considerar alguns pressupostos importantes. O primeiro é a compreensão de que qualquer processo formativo deve ter em conta a perspectiva omnilateral, em que os indivíduos são pensados em suas múltiplas determinações, são ativos no processo e construídos permanentemente como sujeitos da história. Isso significa pensar o processo de aquisição de conhecimentos para a educação de sentidos, para situá-los, não só em um universo individual (saúde, família e trabalho), mas em conexão com um mundo contraditório, heterogêneo e desigual com vistas à transformação social.
Para Neves (2009), essa abordagem rejeita a perspectiva de uma formação unilateral, historicamente tratada na educação regular, em que o viés é a educação com fim no mercado de trabalho, a partir de um modelo estanque dos processos sociais. Esse enfoque de formação omnilateral reconhece que a formação humana não se encerra no momento em que concluímos um nível de ensino regular, ofertado pelas instituições de ensino superior. Trata- se de um processo contínuo, pois os sujeitos estão em permanente aprendizado, a partir das relações que estabelecem com o meio e com seus semelhantes.
Conforme defendido por Gomes (2011), aprende-se no local onde se reside, com a família, na escola, na igreja, nas ruas e em todas as esferas da vida, inclusive no ambiente de trabalho. Isso porque a educação é um “fenômeno próprio dos seres humanos; significa afirmar que ela é, ao mesmo tempo, uma exigência do e para o processo de trabalho, bem como é, ela própria, um processo de trabalho” (SAVIANI, 2012, p. 11).
No caso da educação no ambiente de trabalho, a primeira vista parece um paradoxo pensar em formação continuada para servidores públicos, uma vez que a gestão pública ao selecionar um profissional por concurso ou contrato temporário110, o faz com interesse na formação e qualificação desse profissional. Assim, o selecionado cumpriu todos os requisitos para o cargo público, previstos na lei de criação do órgão ao qual está vinculado e, portanto, está “pronto” para dominar a máquina administrativa da gestão municipal e exercer “sua função” e responsabilidades na engenharia das políticas públicas.
110 Faço referência ao contrato temporário, com a intenção de enquadrar todos os funcionários públicos que tenham ingressado no serviço público, depois da Constituição federal de 1988, sem ter sido aprovados em concurso público, aqui estão tanto os servidores em cargo comissionados, em regime de estágio remunerado, bolsistas, contratados por regime de 2 anos, prestadores de serviço, dentre outros.
A administração da coisa pública, por sua vez, a cada quatro anos, muda com os processos sucessórios que, em geral, demarcam um novo ciclo de atuação de um mandato executivo. Tais mudanças ou permanências envolvem um processo de avaliação da ação, que agrega adequações e/ou rupturas da política em curso, exigindo dos servidores públicos a busca de mecanismos para o desenvolvimento do plano aprovado nas urnas.
Neste sentido, o plano de desenvolvimento de uma política pública não pode perder de vista a previsão da formação continuada dos profissionais que atuam na gestão. Na área do lazer, as experiências recentes de processos formativos de programas sociais de esporte e lazer do governo federal (PELC, Segundo Tempo, dentre outros) e as experiências de secretarias de esporte e lazer pelo Brasil têm provocado a reflexão sobre a formação de pessoal nas políticas de Lazer e, consequentemente, uma significativa produção acadêmica, conforme verificado também por Mathias, Athayde e Mascarenhas (2015), Almeida et al. (2010) e Isayama et al. (2011).
Cabe ressaltar que nas políticas sociais brasileiras temos a formação continuada como parte de uma política pública, principalmente em áreas como a educação e saúde, o que não se verifica na área do lazer. Isso se dá pelo fato da área da educação e saúde terem incorporado nos seus sistemas legais diretrizes norteadoras para a implementação de uma política nacional de formação continuada, o que posteriormente garantiu a elaboração de planos nacionais de formação continuada. Na área do lazer, a política se configura como política de governo, pois depende da vontade do gestor municipal a implantação de processos de formação de pessoal, uma vez que não dispõe de um sistema que norteie o desenvolvimento da política de lazer em nível federal, estadual, nem municipal.
O foco no estudo sobre formação continuada tem relação com a atuação do poder público em relação à tomada de decisão em desenvolver políticas públicas de lazer e identificar a formação como uma das estratégias de ação governamental que atende a duas dimensões distintas. A primeira, voltada para um compromisso ético-moral com os sujeitos que se dedicam ao serviço público, e a outra, a dimensão política, desenvolvida para toda a cidade. Além de garantir políticas capazes de garantir direitos aos cidadãos, a valorização do servidor deve ter como horizonte a formação continuada, na perspectiva de agregar essas duas dimensões.
Neste sentido, este capítulo busca responder à questão desencadeadora desse estudo: A Prefeitura Municipal de Belém possui ou não uma política de formação continuada para os profissionais que atuam nas políticas públicas de Lazer, em Belém do Pará? Destaco que a pesquisa apontou para a existência de políticas de formação que refletem a vontade dos
mandatos políticos que estiveram à frente da gestão municipal, originando formatos diferenciados de formação continuada na PMB.
Assim, foi possível identificar três teses básicas de formação. A primeira está relacionada a uma visão de contexto acerca das políticas sociais, que necessitam ser recuperadas como elementos que organizam o pensamento sobre a política de formação continuada no município. A segunda é a constatação de que as políticas de formação continuada no município possuem vários desenhos e que, portanto, estamos diante de um objeto multifacetado. E a terceira é o fato da diretriz orientadora dessas formações estar focada numa formação unilateral e, por isso, se afasta de uma perspectiva de formação ominilateral, para a emancipação humana.
5.1 Formação Continuada nas Políticas Sociais: Revendo o Debate Sobre Política