Lewins konsolidering / Kotters 8

É mister considerar a relevância do conceito de burocracia e suas implicações no aparelho administrativo do Estado, bem como as concepções e modalidades de gestão pública e as reconfigurações que tais conceitos assumem no contexto das políticas educacionais brasileiras.

Por isso faz-se necessário revisitar brevemente os aspectos da burocracia na concepção Max Weber. Para ele o Estado moderno capitalista e democrático surge dependente de um desenvolvimento incondicional da burocracia. O desenvolvimento da racionalidade burocrática identifica-se com as necessidades do capitalismo e da democracia. Isto porque, segundo Weber (1966, p.25), “ o Estado Moderno é absolutamente dependente de uma base burocrática”.

A burocracia, denominada pelo autor como um modelo organizacional de tipo

ideal, pode ser entendida como a construção conceitual, isenta de intenções e prescrições, cujo objetivo é servir de modelo de referência e de medida da realidade.

Na condição de tipo ideal, a burocracia encontra legitimação no princípio da autoridade legal que se traduz na igualdade de tratamento perante a lei e no caráter universal e abstrato da sua aplicação e cujo princípio característico é a regularidade abstrata da execução da autoridade, o que denota a total recusa da concessão de favores e ou de privilégios, bem como a recusa ao tratamento individualizado de casos.Tal fato evidencia o distanciamento da concepção burocrática weberiana das práticas de patrimonialismo e de barganha.

Na teoria weberiana, a organização burocrática pode ser conceituada com base em seis características :1ª ) existência de normas e regulamentos que fixam cada área de jurisdição (divisão do trabalho); 2ª) estruturação hierárquica da autoridade ( de acordo com um “ sistema firmemente ordenado de mando e subordinação); 3ª) administração com base em documentos escritos devidamente preservados (arquivos); 4ª) princípio da especialização e do treinamento específico do cargo; 5ª) exigência ao funcionário de plena capacidade de dedicação ao trabalho ( sem prejuízo da delimitação rigorosa do tempo de permanência na repartição); 6ª) Desempenho de cada cargo com base na universalidade,uniformidade e estabilidade das regras gerais ( recusa de privilégios individuais e da concessão de favores). (WEBER, 1966).

Na perspectiva weberiana o elemento primordial que justifica a divisão social do trabalho é a especialização das tarefas, e não propriamente a expropriação do trabalhador dos meios de produção tal como a concepção marxista. (GIDDENS, 1972).

Weber substituiu o conceito marxista de meios de produção pelos meios de administração. Conforme esclarece Giddens (1972, p.313) “se para Marx a análise das relações de produção é imprescindível, para Weber a análise dos meios de administração também o é”. (1972, p.313).

É necessário então considerar que podem ocorrer diferentes formas de implementação da burocracia, assim como, e de diferentes formas de interpretação deste conceito. Isso revela que “ tendência de expropriação dos meios de administração’ é latente e penetrou diferentes organizações caracterizadas pela divisão especializada do trabalho em especial: na instituição escola , nos hospitais etc” (GIDDENS, 1972, p. 313).

Conforme análise de diversos autores a lógica burocrática se expande tomando conta das funções administrativas dos Estados e molda os sistemas de ensino.

O modelo burocrático de organização foi e ainda é amplamente utilizado no âmbito dos sistemas educativos e da escola, uma vez que a burocracia manifesta-se como modelo teórico-organizacional da administração pública e por inerência da administração dos sistemas de ensino/educativos. A própria racionalidade do Direito Público brasileiro pauta-se em alguns dos pressupostos da organização burocrática na perspectiva weberiana.

Nesse sentido cabe questionar sobre o conceito de burocracia veiculado na cultura política e administrativa brasileira. É preciso esclarecer que tipo de burocracia foi e ainda é implementado nos diferentes Sistemas de Ensino e nas próprias políticas educacionais, visto que buscando-se analisar a burocracia entendida como um modelo organizacional de tipo ideal, há que se contemplar a dinâmica existente entre os elementos interferentes e os condicionantes que a desenham.

No contexto brasileiro observam-se indícios que sinalizam uma mescla conceitual que busca conjugar práticas de patrimonialismo à burocracia, de forma a delinear novos contornos e até mesmo a re-significar esse conceito. Fato comum no Brasil é transgressão inclusive dos próprios fundamentos da burocracia, de forma a transformá-la numa burocracia corrompida a comportar inclusive a expropriação dos meios de administração e por vezes a transgressão dos princípios de legalidade, impessoalidade e dos próprios preceitos democráticos.

Constata-se, então, que nessa perspectiva a burocracia é modelo organizacional que pode servir a diferentes fins nos processos de elaboração e implementação de políticas

educacionais e da gestão pública, inclusive perpassa a relação público-privada e as novas formas de gestão dos serviços públicos.

Relembra-se que a educação no direito público configura-se como serviço social e dever ‘inafastável’ do Estado, o que põe em cena os embates em torno dos modelos organizacionais e da gestão dos serviços públicos.

Nesta pesquisa o estudo de uma publicação intitulada “Novas Formas de gestão dos serviços públicos: a relação público-privada” expedida pela Fundação do Desenvolvimento Administrativo (FUNDAP) da Secretaria da Administração e Modernização do Serviço Público17_{, versa sobre novas formas de gestão pública no Estado de São Paulo.}

A partir da década de noventa, dentre as categorias mais polemizadas das novas formas de gestão dos serviços públicos figura a parceria. Este novo componente ou nova forma de gestão denominada parceria surge num contexto marcado por dois fatores: primeiro pela constituição de uma nova ordem econômica mundial que determina mudanças no modo de produção e na organização do trabalho, e no caso brasileiro, conforme FUNDAP (SÃO PAULO. FUNDAP, 1997, p.19), é decorrente também da “disfuncionalidade do padrão gerencial do setor público brasileiro.”

No que concerne à nova ordem econômica mundial são estabelecidas novas relações entre as Nações (Estados),em função dos papéis que cada uma delas passa a desempenhar.

Na ótica da FUNDAP (SÃO PAULO, 1997), o desenvolvimento tecnológico é o principal fator desencadeador das transformações no campo econômico; as tecnologias aplicadas ao setor produtivo acirram a competitividade entre mercados e as tecnologias da informação e comunicação agilizam, intensificam e criam novas formas de comunicação, bem como, propiciam transações econômico-financeiras, administrativo-comerciais acelerando os processos e reduzindo o tempo destinado às operações.

Os índices de produtividade são intensificados à luz da teoria empresarial da Qualidade Total. Na perspectiva da FUNDAP (1997) essa teoria resulta da perspectiva gerencial que valoriza a excelência, a prevenção, a satisfação do cliente, métodos e técnicas modernos. Entretanto, no contraponto seguindo essa ótica, a educação na acepção de direito subjetivo fica anulada, pois cliente é aquele que paga pela prestação de um bem ou serviço.

17

SÃO PAULO (Estado). Fundação do Desenvolvimento Administrativo (FUNDAP). Novas Formas de gestão dos serviços públicos: a relação público-privada. Diretor do Projeto Laércio F.Betiol; Coordenadora Maria Cristina Costa Pinto Galvão, técnicos Álvaro da Silva[et al].São Paulo: FUNDAP, 1997.

Na perspectiva ainda do desenvolvimento da Qualidade Total implementada no campo empresarial como um mecanismo e instrumento diferenciado para dar suporte e alavancar a competitividade, surge então a customização, expressão derivada do inglês

customer (consumidor), que designa a produção organizada para atender as demandas diferenciadas de cada um dos clientes ou de grupo de clientes, ou seja, os clientes e consumidores determinam as demandas da produção.Tal fator tem não só ampla repercussão no campo educacional com fortes tentativas de transposição linear desta teoria econômico- empresarial no âmbito da gestão escolar e pública, quanto nas formas de produção e de organização do trabalho escolar.

Assim visa-se no âmbito da organização do trabalho à flexibilização em substituição aos padrões tayloristas/fordistas de produção em escala, ao passo que demandam no âmbito educacional novas formas de gestão do ensino sinalizando reestruturação da formação acadêmico-profissional.

Nesse sentido,observa-se a tendência de substituição dos padrões de produção em larga escala para a constituição de pequenos núcleos produtores, denominados de células produtivas, como também pelas tendências de tercerização de serviços. Ao mesmo em tempo que se busca descentralizar a produção, mantém-se o controle e concentradas as forças dirigentes. (SÃO PAULO. FUNDAP, 1997).

No âmbito do Estado as reestruturações econômicas mundiais impõem, conforme argumenta o texto da FUNDAP (SÃO PAULO, 1997, p.21),

limites à capacidade e à autonomia do Estado para planejar e acordos transnacionais regulam os mercados internos.Nessas circunstâncias o Estado, ao mesmo tempo em que tem de se adequar às pressões externas da internacionalização das economias e dos mercados, tem de processar as demandas da sociedade.

Por outro lado, ainda na acepção da FUNDAP, surgem também novas formas de aglutinar interesses difusos que negam as formas tradicionais de representantividade, o que leva “ à crise de governabilidade,acentuada, ainda mais, pela incapacidade financeira e operacional dos governos para prover os serviços públicos.” (SÃO PAULO. FUNDAP,1997,p.22). Assim,o estudo empreendido pela equipe de pesquisadores da FUNDAP busca sinalizar e justificar a existência de uma crise de governabilidade, bem como a incapacidade financeira dos governos em prover serviços públicos.

No entanto, é contraditória tal afirmação do ponto de vista conceitual, pois ainda no âmbito do direito público, é dever inafastável do Estado prover os serviços sociais,

dentre eles a educação. Neste sentido não se trata de discutir a incapacidade financeira dos governos, na condição de elementos/agentes transitórios que agem em nome do Estado, mas se trata de discutir as questões estatais, ou seja, referentes ao próprio Estado, e não somente aos governos.

Ainda na acepção da Fundação de Desenvolvimento Administrativo (FUNDAP) emerge então a disfuncionalidade gerencial do setor público brasileiro. No que concerne ao Estado brasileiro, “ emerge como fator determinante da crise de governabilidade o processo de cristalização de estruturas excessivamente regulamentadas do seu aparato público.” (FUNDAP, 1997, p.23).

Assim, o estudo da referida Fundação busca evidenciar que há uma excessiva regulamentação baseada no princípio da máxima tutela do Estado sobre a defesa do interesse público.Nesta ótica, a Administração Pública vem sofrendo apropriações por interesses particularistas e clientelistas, não havendo o controle social, via mecanismos públicos.

A pesquisa da FUNDAP critica as formas de organização da Administração Pública brasileira, que no seu parecer, foram fundamentadas no modelo burocrático, que tem início na Era Vargas e perpassa os governos de Juscelino e militares. Ainda na análise da FUNDAP (SÃO PAULO, 1997), o modelo burocrático da administração pública brasileira é um modelo vinculado ao Estado desenvolvimentista, tanto no âmbito do populismo como no do autoritarismo, cujo objetivo era a cooptação de grupos e o fortalecimento do coorporativismo. Ainda à luz dos referenciais da FUNDAP contempla-se um quadro de falência gerencial do setor público que irá alavancar o surgimento de novos componentes e novas formas de gestão dos serviços púbicos, dentre esses as parcerias.

No campo educacional, dentre os autores que pesquisam a problemática da educação encontram-se Jorge Adelino Costa e João Formosinho. Para João Formosinho citado por Costa (1998, p.35) num:

Estado Administrativo as políticas são formuladas administrativamente e implementadas burocraticamente.Nesta situação,a participação dos cidadãos na vida pública é impossível e mesmo a participação de muitas áreas da elite é desencorajada- a passividade é efetivamente perseguida.

Nesse sentido, é pertinente indagar a respeito da avaliação institucional consagrada nos preceitos legais, e de suas características e implicações, bem como do seu papel no contexto da burocracia re-significada na cultura da política brasileira e da sua mescla conceitual frente às práticas de patrimonialismo. Isto porque as justificativas de reformas

administrativas sinalizam críticas em torno do conceito de burocracia, embora deva ser definida claramente essa burocracia.

As implicações do conceito de parcerias são evidentes na questão-problema da avaliação institucional, visto que figuram como um novo elemento na gestão pública.No parecer de Afonso (2002) o quase mercado e a constituição de novos atores sociais na gestão pública é uma questão de complexa análise que implica também nas práticas de avaliação educacional.

Nisto constata-se que os desdobramentos do conceito e do papel da avaliação institucional no discurso legal são melhor apreendidos ao se rever o contexto sociopolítico e econômico em que ocorre a avaliação.

A reforma da educação profissional acontece no bojo do processo de Reforma do Aparelho Administrativo do Estado, portanto, os caminhos e descaminhos do ensino técnico pós LDB 9394/96 vinculam-se diretamente a contextos e objetivos maiores no conturbado cenário nacional.

Como já mencionado, na década de 1980 a sociedade brasileira vivencia o processo de redemocratização no campo sócio-político, tendo por marco jurídico-legal a promulgação da Constituição Federal de 1988. Na década de noventa, ainda que no âmbito da democracia, vivencia-se um outro cenário econômico-social com implicações nas políticas educacionais e nas formas de gestão da coisa pública.

As reformas da educação superior e da educação profissional ocorrem sob a jurisdição e comando do Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado (MARE) e, prioritariamente, do Ministério da Educação e dos Desportos, balizadas pelo marco teórico-referencial do denominado modelo gerencial, consubstanciado no Plano Diretor de Reforma do Aparelho Administrativo do Estado.

No espírito das publicações institucionais, a implementação do referido Plano Diretor de Reforma objetiva modernizar a administração pública e aumentar sua eficiência. Nele, a educação superior (e especialmente, as universidades públicas federais), a educação profissional (escolas técnicas e agrotécnicas), a saúde (hospitais), a ciência e a tecnologia são considerados como serviços não exclusivos do Estado e, portanto, passíveis de competitividade na lógica do mercado.

É sob este prisma de análise que a educação profissional pública ( nos seus diversos níveis) passa a ser objeto de regulamentação na ótica da pretendida modernização do Plano Diretor de Reforma, tendo por princípios a flexibilização da gestão escolar pública e avaliação das instituições escolares.Nesse sentido o Estado exerce o papel de avaliador direto

dos estabelecimentos escolares, e por esse motivo a avaliação passa a ser objeto de reflexões, estudos, debates e embates considerando suas múltiplas possibilidades teórico-metodológicas e as demandas legais para a elaboração e implementação de sistemas de avaliação institucional.

No Plano Diretor de Reforma consubstancia-se a idéia de transformar ‘voluntariamente’as Instituições de Ensino Superior Federais em organizações sociais. Entende-se por organizações sociais, “as entidades que celebrem contrato de gestão com o poder executivo e contem com autorização do parlamento para participar do orçamento público” (BRESSER PEREIRA, 1996, p.286). Melhor especificando, elas são “organizações públicas não-estatais, mais especificamente fundações de direito privado-que têm autorização legislativa para celebrar contrato de gestão com o Poder Executivo,e, assim, [...]fazer parte do orçamento público federal, estadual ou municipal” (BRESSER PEREIRA, 1995, p.13).

Cabe destacar que a referida proposição é também lançada às Escolas Técnicas e Agrotécnicas Federais, fato que suscita debates e veementes críticas, e em última instância não se efetiva. Isto esclarece o motivo de na lógica da reforma da educação profissional as escolas agrotécnicas terem sido objeto de incisivas críticas pelo próprio poder executivo, cuja justificativa ideológica referia-se ao alto custo de manutenção (custo não comprovado), razão por que constituem-se no principal alvo da reforma da educação profissional.

Por efeito a polêmica em torno das organizações sociais tem repercussão prejudicial nas políticas dos demais sistemas de ensino, especialmente na rede de Escolas Técnicas Estaduais do Centro Estadual de Educação Tecnológica Paula Souza, no Estado de São Paulo. No Centro Paula Souza ocorre uma conveniente apropriação do discurso e da justificativa, veiculada primeiramente na esfera federal quanto ao elevado custo de manutenção das Escolas Técnicas que ofereciam o ensino técnico na área agrícola18. Nesse sentido os debates e a suposta justificação de alto custo acabam repercutindo na organização das escolas técnicas agrícolas da rede estadual paulista, na medida em que o custo-aluno passa a ser também usado como parâmetro para balizar a continuidade ou não do oferecimento de cursos técnicos da área de agropecuária, estruturados na forma de currículo integrado (em período integral e vinculado ao sistema de residência estudantil).

18 _{Esta questão é explicitada na pesquisa de mestrado resultante da Dissertação intitulada “A reforma da}

educação profissional de nível técnico: impactos e impasses para o Ensino Técnico Agrícola no Estado de São Paulo” ( 2002, UFSCAR) de autoria desta pesquisadora.

Diante dos inúmeros protestos e especialmente frente às legítimas reações públicas, contrárias à adoção do modelo de organização social, abandona-se a tentativa de implantação das determinações do Plano Diretor.

Entretanto, ainda no campo da educação superior, o MEC edita pela Secretaria de Política Educacional o documento intitulado A política para as Instituições Federais de Ensino Superior, que propõe a implantação do Projeto de Autonomia, por meio de contratos de desenvolvimento institucional, vinculando e re-significando a categoria autonomia à avaliação de desempenho, ou seja, o financiamento público condicionado aos indicadores de desempenho. Nisto reside o sentido e o uso impositivo da avaliação nas suas diferentes modalidades e funções, afigurado, neste cenário, como instrumento de controle de resultados, na perspectiva do centralismo autoritário.

Tais proposições corroboram a estratégica não responsabilização categórica do Estado para com o financiamento público tanto da educação superior como da educação profissional, visto que não há clareza quanto à obrigatoridade de financiamento pela União (em função redistributiva e ou supletiva) de disponibilizar recursos financeiros para manter a educação. O dever do Estado circunda apenas a garantia de acesso aos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa e criação artística, a critério, porém, da capacidade de cada um. Tal fato é contraditório, pois apesar de a educação profissional adquirir maior visibilidade na LDB 9394/96 (que lhe confere um capítulo específico), é porém quase nulificada a referência quanto ao dever do Estado em destinar recursos financeiros para o oferecimento da educação profissional pública.

Em outro contraponto, abre-se espaço para novas formas de gestão da educação profissional seguindo a ótica da Reforma do Aparelho Administrativo do Estado. Nisto ganha destaque a categoria parceria, em suas diferentes modalidades, de forma a delinear novas relações entre público e privado também os processos avaliativos são impostos como instrumento de prestação de contas e de controle social sobre as instituições públicas e não necessariamente sobre o Estado e ações estatais no exercício de dever constitucional de educar, razão por que é conferido maior destaque para a avaliação de resultados, uma vez que esta é usada para o controle de resultados, e para direcionar ou balizar decisões governamentais quanto à disponibilização de recursos financeiros, maiores ou menores.

No campo educacional, observando-se a cronologia da trajetória normativa faz-se a publicação de um conjunto de medidas no âmbito jurídico-legal que propiciaram uma estratégica acomodação dos dispositivos legais e que dariam suporte à posterior publicação da LDB 9394/96.

Em 24 de novembro de 1995 é publicada a Lei Federal nº 9131, em 24 de novembro de 1995, alterando os dispositivos da LDB 4024/61, ainda vigente, naquele momento, revogando a redação dos seus Artigos 6º, 7º, 8º e 9º referentes ao Conselho Federal de Educação.

A Lei 9131/95 extingue o Conselho Federal de Educação (CFE), assim denominado nos termos da LDB 4024/61 e cria o Conselho Nacional de Educação (CNE) alterando as atribuições em relação às desenvolvidas no conselho extinto.

Este Conselho Nacional da Educação passa a vincular-se mais diretamente às demandas e determinações do MEC, tendo como uma das suas competências a análise de pareceres sobre os processos de avaliação da educação superior. Isso pressupõe a obrigatoriedade de elaboração e implantação de processos e sistemas em âmbito nacional de avaliação de rendimento e de instituições, inicial e prioritariamente da educação superior, e posteriormente, por efeito também das instituições de educação básica, aí incluindo o ensino técnico.

Nos termos dessa Lei, compete ao Ministério da Educação e Desporto exercer as atribuições do Poder Público Federal, cabendo-lhe formular, avaliar a política nacional de educação, zelar pela qualidade do ensino e velar pelo cumprimento das leis que o regem. Para tanto, o Ministério da Educação, conforme Parágrafo 1º do Artigo 6º, conta com a colaboração do Conselho Nacional de Educação, composto pelas Câmaras de Educação Básica e de Educação Superior.Compete ao CNE as funções normativas, deliberativas e de assessoramento ao Ministro de Educação e do Desporto (BRASIL. 1995).

De acordo com o Parágrafo Primeiro do Artigo 7º da Lei Federal 9131/95 é competência do CNE: subsidiar a elaboração e acompanhar a execução do Plano Nacional de Educação; manifestar-se sobre questões que abranjam mais de um nível ou modalidade de ensino; assessorar o Ministro da Educação e do Desporto no diagnóstico dos problemas e deliberar sobre medidas para aperfeiçoar os sistemas de ensino, especialmente no que