Lederskapets betydning

O Seguro-Desemprego tem sido objeto de pesquisa há mais de duas décadas. O interesse sobre o assunto se deve, sobretudo, à preocupação de melhor aplicar os recursos públicos e ao crescimento do desemprego em grande parte dos países desenvolvidos a partir da década de 1970, bem como ao contexto de déficits fiscais crescentes e de aumento significativo das taxas e duração do desemprego nos anos 1980, quando os sistemas de proteção social passaram a ser criticados nesses países. Isso originou a discussão acerca dos efeitos e a investigação por um modelo melhor desse programa.

No Brasil, os estudos sobre Seguro-Desemprego remontam ao final dos anos 1980, os quais, assim como em outros países em desenvolvimento, são relativamente acanhados. Podem ser citados os trabalhos de Ambrósio (2003), Azeredo (1998), Chahad (2002), Chahad e Fernandes (2002) e Zylberstajn e Balbinotto Neto (1997, 1999, 2000).

Dentre os estudos feitos no Brasil, destaca-se a pesquisa Identificação de clientes

típicos do seguro-desemprego, feita por Zylberstajn e Balbinotto Neto em 2000, na Fundação

Instituto de Pesquisas Econômicas (Fipe), por ter sido a primeira tentativa de avaliar a magnitude e os detalhes exatamente de um dos principais problemas a serem desafiados pela gestão do PSD, que é o uso repetido do Seguro-Desemprego. O estudo deu ênfase à natureza, extensão e características do uso reiterado do benefício do Seguro-Desemprego e implicações desse fato para o programa.

Segundo Corak (1993, p. 164 apud ZYLBERSTAJN; BALBINOTTO NETO, 2000, p. 3):

[...] o uso repetido do seguro-desemprego pode ser definido, de modo bastante amplo, como a situação na qual um indivíduo tenha utilizado o benefício mais de uma vez durante um dado período de vigência do programa de seguro-desemprego ou do período coberto pela amostra.

A pesquisa apresentou um breve resumo das teorias que explicam o uso repetido do Seguro-Desemprego e que procuram dar conta de vários motivos que influenciam essa questão. Não teve a intenção de indicar a teoria que melhor explica, mas somente apresentar como cada

uma delas pode melhor esclarecer um determinado aspecto da realidade. Nesta pesquisa, concluiu-se que as teorias não são incompatíveis ou excludentes, mas sim complementares. Contudo, devemos destacar o fato de que elas implicam diferentes políticas, que podem afetar de modo diverso o funcionamento do PSD caso sejam implementadas. As teorias são as seguintes: (i) a teoria do mercado de trabalho segmentado; (ii) a teoria neoclássica; (iii) a teoria do “estado de dependência”; (iv) a teoria das práticas dos recursos humanos ou do trabalho como um fator quase fixo de produção; e (v) a teoria institucionalista.

Para explicar a teoria do mercado de trabalho segmentado, os pesquisadores assim se posicionam:

A teoria do mercado de trabalho segmentado enfatiza as diferenças observadas no uso repetido do seguro-desemprego seria devido às características pela qual os mercados estão estruturados: (i) primário e (ii) secundário. Se os trabalhadores estiverem alocados no mercado primário, iremos observar uma baixa rotatividade destes trabalhadores e uma baixa dependência do uso. Mas, se estiverem alocados no mercado secundário, iremos observar um uso freqüente. Isto é devido às exigências que as firmas que estão no mercado primário fazem ao contratar novos trabalhadores. (ZYLBERSTAJN; BALBINOTTO NETO, 2000, p. 39).

Sobre a teoria neoclássica do uso repetido do Seguro-Desemprego, os mesmos autores afirmam:

[...] que os indivíduos fazem face a um trade-off entre renda e lazer. Quando há seguro-desemprego (que tem o mesmo efeito de uma renda não-salário), temos uma alteração na restrição orçamentária dos indivíduos que pode induzi-los a escolher mais lazer e menos trabalho. O uso freqüente do seguro-desemprego estaria, assim, associado, segundo esta abordagem, aos aspectos específicos do seguro, no que diz respeito ao valor do benefício, sua duração, facilidades de recebimento etc. (ZYLBERSTAJN; BALBINOTTO NETO, 2000, p. 39).

No que concerne à teoria do estado de dependência, Zylberstajn e Balbinotto Neto (2000, p. 40) destacam o fato de que “[...] a probabilidade de um indivíduo fazer o uso repetido do seguro-desemprego depende do seu uso prévio, tendo em vista principalmente a aprendizagem sobre seu funcionamento e do montante de benefícios recebidos”.

A teoria do trabalho como um fator quase fixo ressalta que o trabalho possui alguns elementos considerados como fixos, tais como:

[...] os custos de treinamento e seleção, que irão influenciar o comportamento das firmas durante o ciclo econômico e em especial a rotatividade da mão-de-obra. Assim, segundo esta teoria, na medida em que determinado segmento da força de trabalho tiver, relativamente, componentes variáveis, maior será sua taxa de rotatividade e muito maior deverá ser o uso repetido do seguro-desemprego pelos mesmos. Esta hipótese nos ajuda a explicar por que não observamos uma distribuição normal no uso do seguro-desemprego, estando a mesma muito relacionada a determinadas características específicas da força de trabalho e a determinados segmentos. (ZYLBERSTAJN; BALBINOTTO NETO, 2000, p. 40).

Por fim, a teoria institucionalista enfatiza o fato de que:

[...] o uso repetido do seguro-desemprego estaria relacionado também ao sistema de incentivos que são proporcionados pelas diversas instituições que dão forma ao mercado de trabalho. No caso específico do Brasil, as instituições tendem a estimular os contratos de curto prazo e a rotatividade da mão de obra e, portanto, induzem uso repetido do seguro-desemprego. (ZYLBERSTAJN; BALBINOTTO NETO, 2000, p. 40).

Reduzir a habilitação repetitiva de trabalhadores no Seguro-Desemprego não é o único desafio a ser ultrapassado. O PSD brasileiro, como está atualmente estruturado, ainda aglutina outros problemas de difícil resolução. Um segundo desafio a ser destacado é a ausência de um mecanismo de controle efetivo para combater as fraudes.

As defraudações são variadas e comprometem não só os recursos públicos, como também a própria credibilidade dos órgãos de gestão e execução do programa. Como primeira hipótese de fraude, cita-se a ausência de meios de o sistema monitorar se o beneficiado tem um emprego informal durante o período que está recebendo o auxílio financeiro, mesmo que esteja fazendo um curso do Pronatec.

Outra suposição é que também não há mecanismos e instrumentos para impedir que o trabalhador negocie com o patrão sua demissão do emprego com carteira do trabalho assinada e, posteriormente, a readmissão sem carteira assinada, de modo ilegal, pela mesma empresa. Nesse caso, ele recebe tanto o benefício do Seguro-Desemprego como o salário pago pelo empregador. Nessas condições, a vantagem para o empregador é a de que ele se exime de pagar as contribuições previdenciárias. Já para o trabalhador beneficia-se do fato de receber, além do seguro, um salário.

Essas possibilidades de contratos de trabalho ilegais ou sem assinatura de contratos formais induzem o trabalhador até a pedir demissão. O trabalhador obtém um ganho imediato, mas abre mão de investir no emprego, no treinamento, na especialização, no aumento da produtividade e, consequentemente, num salário maior no futuro. No entanto, no atual cenário do mundo do trabalho – caracterizado por uma tendência mundial de redução dos empregos estáveis, aumento de trabalhadores em regime de tempo parcial e de trabalhos assalariados temporários –, conter o uso repetido do seguro e as fraudes como as que foram supracitadas não são as únicas dificuldades para o Ministério do Trabalho enfrentar no âmbito do PSD.

O terceiro desafio a ser evidenciado é o pleno desenvolvimento da integração dos três componentes do programa, ou seja, interligar o auxílio financeiro, a intermediação e a qualificação profissional. De forma apenas exemplificativa, podem-se citar vários fatores

capazes de interferir na integração do PSD, tais como: (i) desconhecimento por parte dos usuários sobre os serviços realizados pela rede de atendimento do Sine e que podem ser acessados por meio do Portal Mais Emprego; (ii) falta de informações por parte dos usuários acerca da execução do programa; (iii) ausência de qualificação profissional e baixa qualidade no atendimento dos agentes públicos envolvidos com o PSD; (iv) desequilíbrio de investimento financeiro entre os três eixos do programa; (v) baixa interatividade entre o Ministério do Trabalho e demais atores envolvidos com a execução do programa nas esferas estaduais e municipais; (vi) distanciamento entre a rede de atendimento do Sine e as empresas privadas.

Alguns desses fatores críticos foram identificados por ocasião da avaliação externa do PSD realizada pela Universidade de Brasília (UNB) e pela equipe da Universidade Federal do Ceará (UFC) responsável pelo SMA, que observaram que o programa “[...] ainda não conseguiu consolidar as estratégias de integração previstas [...]” (MARINHO; BALESTRO; WALTER, 2010, p. 152), conforme se pode verificar nos capítulos 5 e 6 desta pesquisa.

Em ambos os trabalhos, os avaliadores recomendaram que é necessário melhorar a comunicação dos serviços prestados pelo Sine aos usuários, pois consideram que “[...] há uma discrepância entre os serviços oferecidos pelo posto e conhecimento dos serviços, por parte dos usuários” (MARQUES et al., 2016, p. 114).

Sabe-se que a habilitação do Seguro-Desemprego já está em vigor no Portal Mais Emprego, estando a concessão do benefício condicionada a uma busca prévia por cursos de qualificação compatíveis com o perfil do trabalhador requerente. No entanto, essa informação ficou muito restrita aos trabalhadores que compareceram aos postos para solicitar o seguro, deixando evidente a necessidade de uma maior divulgação acerca das possibilidades oferecidas pelo Portal. Com efeito, os usuários também não têm uma visão completa e sistêmica da execução do programa, porque, ao buscarem o benefício do Seguro-Desemprego, não percebem a articulação entre o pagamento do auxílio financeiro e a intermediação e a qualificação profissional.

A par disso, há uma indispensabilidade quanto a dar mais atenção à qualidade do atendimento. O preparo dos atendentes nos postos é um elemento imprescindível para assegurar a qualidade do atendimento, não obstante o que se observou é que há uma discrepância no perfil desses sujeitos, aspecto que pode comprometer a prestação dos serviços públicos. Por exemplo, nos dados apresentados pelo monitoramento dos postos do Sine, em

2013 e 2014, “[...] 85% dos postos visitados nos dois anos não possuem funcionários treinados para atendimento em Libras” (MARQUES et al., 2016, p. 79).

Assim, defende-se um quadro de pessoal mais qualificado, desde os servidores públicos federais lotados e com exercício no Ministério do Trabalho até os agentes públicos que atuam nos órgãos executores das esferas estaduais e municipais. A capacitação desses atores deve ser parte interativa da política, de forma sistemática e continuada.

Além de recursos humanos bem preparados, para que o programa possa ser efetivado com base na integração de seus serviços, deve-se dispor de outros recursos organizacionais, sobretudo financeiros, compatíveis com os objetivos almejados. À vista disso, uma das principais críticas feitas ao programa tem relação com a dotação orçamentária para o PSD, que não destina um aporte financeiro compatível e equilibrado entre os três eixos que o compõem, já que o Seguro-Desemprego é visto de forma distinta dos demais, até mesmo recebendo mais recursos do que as políticas ativas (IMO e QD), que não recebem os recursos necessários para atuar de forma apropriada e efetiva. Ocorre que essa diferenciação de investimentos privilegia uma parcela do público em termos de atendimento de serviços públicos, podendo provocar um rompimento do princípio da integralidade do programa.

No âmbito da integração do processo de gestão do PSD e também relacionado à essa questão orçamentária, há de se repensar o elemento que se refere à descentralização de serviços. Nessa situação, a execução da IMO foi estabelecida por meio de convênios com entes estaduais e municipais e tem, nos instrumentos de avaliação de desempenho dos convenentes, seu ponto crítico na perspectiva da gestão da política, uma vez que a

performance dos convenentes nos critérios tomados para a avaliação (indicadores de

desempenho) condiciona a renovação dos convênios e o pagamento de recursos para a execução da intermediação pelos estados e municípios. Por consequência da incerteza da transferência e do volume de recursos financeiros, em função da operacionalização do sistema de convênios, pode ficar comprometida a continuidade e a qualidade das atividades e, consectariamente, a integração do programa.

Apesar da adoção desse modelo descentralizado de execução do PSD, o Ministério do Trabalho ainda não desenvolveu mecanismos capazes de viabilizar uma maior interatividade entre as instituições das esferas estaduais e municipais. Existem problemas de ordem operacional, de comunicação, de padronização das condições de atendimento e de definição dos papéis de cada agente. Há uma falta de entrosamento entre as equipes das

instâncias, imposta pelo baixo conhecimento sobre o trabalho realizado pelo outro agente executor, o que gera uma desarticulação e descompromisso com a integração das ações.

Outro elemento que pode interferir na integração do programa refere-se à relação da rede de atendimento do Sine com os empregadores. Os resultados do monitoramento e avaliação nos postos do Sine, no período de 2013 e 2014, mostram que “[...] a maioria dos postos não realiza parcerias com outros atores relacionados ao mundo do trabalho. [...] Observa-se que apenas 30% dos postos visitados nos dois anos, aproximadamente, possuem parceria com empresas” (MARQUES et al., 2016, p. 23).

Verifica-se, portanto, que a gestão da rede de atendimento do PSD ainda não firmou uma cultura institucional nesse sentido. A despeito disso, pode-se afirmar que a falta de parcerias se traduz em barreiras para melhorar a efetividade da IMO. Ora, são os empregadores que oferecem empregos e, nesse caso, se a intermediação supõe exatamente fazer a conexão entre a oferta e a procura de ocupações, pressupõe-se que a existência de parcerias com empresas aumenta muito as possibilidades de colocação do trabalhador no mercado de trabalho, mediante a captação de vagas. Aproximar-se das empresas significa também atender melhor às demandas e necessidades do setor produtivo.

Um quarto e último desafio a ser abordado se refere à imprescindibilidade de se consolidar o SMA do PSD institucionalizado no âmbito do Ministério do Trabalho, orientado para resultados do Seguro-Desemprego, com a função de acompanhar a evolução da eficiência, eficácia e efetividade do programa, com a flexibilidade necessária para acompanhar as mudanças em relação aos objetivos do programa e, consectariamente, constituir-se numa valiosa contribuição para os formuladores da política pública.

As análises a respeito das fases de implantação, desafios e perspectivas para institucionalização do SMA do PSD serão objeto de estudo nos capítulos 6 e 7 deste trabalho.

4 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS DE INVESTIGAÇÃO

“É imprescindível trabalhar com rigor, com método, para assegurar a si e aos demais que os resultados da pesquisa serão confiáveis, válidos.”

(Christian Laville) Este capítulo apresenta os procedimentos metodológicos adotados pelo pesquisador no desenvolvimento da pesquisa. Na primeira seção, é caracterizada a tipologia da pesquisa, que se valeu de fontes bibliográficas para o embasamento teórico e exploração do tema, bem como de documentos os quais se constituíram como as principais fontes de coleta de dados. Outrossim, adotou-se o estudo de caso com o objetivo de investigar um fenômeno contemporâneo dentro de seu contexto real, ou seja, para se definir e considerar com mais clareza o processo em curso do Sistema de Monitoramento e Avaliação (SMA), como fenômeno complexo e de intervenção no Programa Seguro-Desemprego (PSD). Na segunda seção, aponta-se o desenho da pesquisa, descrevendo os caminhos percorridos para se alcançar cada um dos objetivos específicos. Na terceira seção, explicitam-se os procedimentos utilizados na análise de dados, por meio da análise de conteúdo, que se situa em um delineamento mais amplo da teoria da comunicação e tem como ponto de partida a mensagem. Nessa seção, são apresentadas as inferências captadas com a análise dos documentos e dispositivos legais que norteiam e regulamentam a implementação do SMA nas suas diferentes fases, a partir dos objetivos específicos desta pesquisa.