Le Rouge et le Noir

Além das diferenças entre agências executivas e reguladoras, já comentadas, é possível ainda se falar em tipos de agências, conforme sua orientação e campo de atuação. Segundo Salgado,209 _{são agências de governo,}

ou também denominadas de agências executivas, as que executam as políticas e diretrizes de determinado governo. De outro lado, são agências de Estado as que comportam simultaneamente tanto aspectos regulatórios quanto programáticos.

207 _{Idem, p. 189.}

208 _{WALD e RANGEL, op. cit., p. 163.} 209 _{SALGADO, 2003, op. cit., p. 36.}

Estas estariam relacionadas à regulação econômica no setor de infra-estrutura enquanto as demais seriam responsáveis pela regulação social.

Gómez-Ibañez explica que o termo infra-estrutura significa em baixo da estrutura e, em geral, setores que atuam na infra-estrutura envolvem serviços e equipamentos que se encontram embaixo do solo, como as encanações de água e esgoto, ou mesmo os que estão na superfície, como ruas e estradas. As atividades ligadas à energia elétrica e às telecomunicações também são normalmente incluídas, mesmo que elas freqüentemente sejam fornecidas via linhas estendidas em postes e torres, e não no subsolo. Normalmente, os serviços e equipamentos oferecidos por indústrias de infra-estrutura são chamados de utilidades públicas (public utilities). O que é comum à indústria de infra-estrutura é elas envolverem redes que distribuem produtos ou serviços em um espaço geográfico, e na maioria dos casos as redes são intensivas em capital e os investimentos duráveis e imóveis. O envolvimento do Estado na regulação de setores de infra-estrutura se dá, segundo Gómez-Ibañez, principalmente em face das seguintes razões: 1) há elevado custo para estabelecer as redes de infra- estrutura; 2) benefícios são estendidos para grandes populações (saneamento e a água tratada promoverem saúde pública, iluminação pública promove segurança); 3) investimentos em infra-estrutura promovem crescimento econômico e sua distribuição pode combater a iniqüidade; 4) pode evitar problemas ambientais e de segurança, especialmente se considerados como externalidades negativas para os consumidores. Entretanto, a razão mais importante para justificar a regulação da infra-estrutura é que esses setores tendem a formar monopólios. A natureza monopolística da infra-estrutura decorre de fatores associados a inexistência de substitutos perfeitos ou a barreiras de entrada. Estas podem ser fixadas pelo governo, pela necessidade de contratos de longo prazo que estipulem a necessidade de investimentos duráveis e imóveis, ou inerentes à tecnologia da indústria, pela existência de economias de escala. Os setores da infra-estrutura têm sido considerados pela literatura como os que mais demandariam a criação e atuação de agências reguladoras independentes.

Pode ser identificado um conjunto de agências reguladoras ditas de “primeira geração”, criadas em 1996 e 1997, e atuantes em setores da infra-

estrutura. Trata-se dos casos da Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), da Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), e da Agência Nacional do Petróleo (ANP). Santana210 _{ressalta que a criação de tais agências objetivou tanto}

o monitoramento da qualidade dos serviços bem como o cumprimento de metas definidas nos contratos com as respectivas operadoras (principalmente quanto à oferta dos serviços), quanto o estabelecimento de preços referenciais e tarifas, criando um quase-mercado em ambientes de mercados monopolistas. As chamadas agências de “segunda geração” seriam aquelas criadas em 1999 e 2000, mas ligadas a setores em que há características competitivas no mercado: Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA) e a Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS). As agências classificadas como de “terceira geração” são a Agência Nacional de Águas (ANA), a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ) e a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), e a Agência Nacional do Cinema (ANCINE), todas criadas no período de 2000 e 2001. Estas também não atuantes em setores de mercado monopolista e destacam-se pela grande heterogeneidade de objetos e naturezas. Por fim, houve mais recentemente a criação da Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC), já durante o primeiro mandato do presidente Lula, e que não foi objeto de inclusão em nenhuma dita “geração”. Também no seu caso não há relação com mercado monopolista.

Durante a reforma do Estado dos anos 1990, o Governo Federal propôs dois modelos de agências autônomas, as reguladoras e as executivas. As reguladoras teriam como principal diferencial sua maior autonomia em relação ao núcleo do governo, ou seja, a Presidência da República e os ministérios. Essa maior autonomia é caracterizada por uma série de atributos, destacando-se independência decisória, autonomia administrativo-financeira, ausência de vinculação hierárquica (subordinação) ao Ministério supervisor, e estabilidade e mandato fixo dos dirigentes. As características relativas ao mandato dos dirigentes, que devem passar por sabatina no Senado Federal e contam com vedação para sua demissão ad nutum (imotivada), são as que diferenciam as

210 _{SANTANA, Ângela. Agências executivas e agências reguladoras – o processo de} agencificação: pressupostos do modelo brasileiro e balanço da experiência. In: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Balanço da reforma do Estado no Brasil: a nova gestão pública. Brasília: MP/SEGES, 2002.

agências reguladoras do conjunto dos outros órgãos e instituições da Administração Pública. Essas características podem, portanto, ter funcionado como um forte incentivo para a adesão ao modelo de agências reguladoras, em detrimento das executivas. Parece ter havido um “efeito carona” das agências de segunda e terceira gerações para emplacar um desenho institucional que lhes garantisse certo status diferenciado para sua constituição e atuação. Nesse sentido, fala-se na literatura211 na consagração do chamado “kit reguladoras”, que teria sido utilizado para a formatação de agências que não seriam consideradas tipicamente reguladoras. Isso em função tanto de seus objetos de trabalho, quanto da estrutura do mercado e do setor em que atuam. A idéia de um isomorfismo organizacional, no caso brasileiro realizado a partir do desenho institucional da ANEEL e da ANATEL, também é apontada por Melo.212