A análise de que forma essas consequências afetam a gestão do trabalho na política de assistência social merece destaque por se tratar do interesse central desta pesquisa, motivo pelo qual, neste momento, apontaremos as repercussões desse momento político e econômico na configuração geral do funcionalismo público no País.
Todo esse processo político e econômico que o País vem vivenciando, e que tem como base a política neoliberal, repercute nas configurações atuais no mundo do trabalho em geral e também afeta diretamente a gestão do trabalho no setor público. Esse campo de trabalho foi duramente afetado pelo ideário neoliberal, que realizou uma campanha desmoralizante de tudo o que represente o serviço público, incluindo os trabalhadores que atuam na área. De acordo com Nogueira (1998):
Seguindo uma tendência comum a numerosos países, a questão dos recursos humanos no setor público tem frequentado de modo recorrente a agenda das discussões que se travam, já há alguns anos, sobre os rumos do Estado e da administração pública no Brasil. No nível mais geral da opinião pública, a atenção tem recaído quase sempre sobre o despreparo técnico e o reduzido profissionalismo dos servidores, sobre o amplo leque de “regalias” e privilégios funcionais e, principalmente, sobre a “excessiva” quantidade de funcionários,
responsáveis maiores por uma série de mazelas do serviço público, entre as quais incluir-se- ia, em lugar de destaque, o elevado peso da folha de pagamentos. Registra-se aí, nesse movimentado plano informado pela mídia, pelo senso comum das pessoas, pelos posicionamentos partidários, pelos condicionamentos ideológicos, toda imagem negativa acumulada pelos serviços públicos, junto aos cidadãos, face escancarada de um complicado processo de desgaste da legitimidade do Estado cujos desdobramentos parecem longe de se esgotar (p.183).
O Plano Diretor da Reforma do Estado contribuiu para dar materialidade a esse processo na medida em que aponta o funcionalismo público como um dos principais responsáveis pelo comprometimento do orçamento público e da ineficiência do Estado, motivo pelo qual apresenta argumentos contrários à estabilidade e ao ingresso por meio de concursos públicos. Para ilustrar, transcrevemos alguns trechos do Plano Diretor da Reforma do Estado:
A legislação brasileira reflete a ausência de uma política de recursos humanos coerente com as necessidades do aparelho do Estado. É, em princípio, o aspecto da administração pública mais vulnerável aos efeitos da crise fiscal e da política de ajuste.
A legislação que regula as relações de trabalho no setor público é inadequada, notadamente pelo seu caráter protecionista e inibidor do espírito empreendedor. São exemplos imediatos deste quadro, a aplicação indiscriminada do instituto da estabilidade para o conjunto dos servidores públicos civis submetidos a regime de cargo público e de critérios rígidos de seleção e contratação de pessoal que impedem o recrutamento direto no mercado, em detrimento do estímulo à competência (BRASIL, 1995:27).
Embora seja possível interpretar que a Constituição de 1988 e o Regime Jurídico Único tenham originalmente tentado preservar a administração, evitando a utilização política dos cargos e promovendo a valorização através da proteção ao servidor, o que se observa de fato é que contribuíram para restringir a capacidade operacional do governo, ao dificultar a adoção de mecanismos de gestão de recursos humanos que sejam baseados em princípios de valorização pelo efetivo desempenho profissional e também eficazes na busca da melhoria dos resultados das organizações e da qualidade dos serviços prestados (BRASIL, 1995:29-30).
Essa direção política e econômica acarretou importantes mudanças para os servidores públicos, dentre estas, destacamos a Emenda Constitucional 1941, que se refere à Administração Pública e ao servidor público, sendo conhecida como a Emenda da Reforma Administrativa. Essa emenda trouxe diversas alterações ao texto original da CF, entre as quais as alterações da isonomia de vencimentos dos servidores da administração direta, entre os cargos de atribuições iguais ou assemelhados do mesmo Poder ou entre os servidores dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário; a extinção do regime jurídico único42, que alterou significativamente a forma de contratação de pessoal para o serviço público, na medida em que possibilitou que cada esfera de governo optasse pelo regime de trabalho celetista ou estatutário; também alterou as regras de estabilidade, aumentando o período de estágio probatório de dois para três anos. Entendemos que essas alterações trouxeram prejuízos aos servidores, tendo em vista a diferença existente entre os níveis salariais nas diferentes secretarias do Estado de São Paulo43 e a relativa estabilidade que o empregado público goza44.
Durante o período em que vigorou o Plano Diretor da Reforma do Estado, também foram publicados diversos documentos que dariam visibilidade às ações então desenvolvidas pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. Entre essas publicações, destacam-se os Cadernos Mare da Reforma do Estado45, que traziam instruções sobre o reordenamento administrativo do Estado e, entre esses cadernos, sobressai o de número 11,
41 A Emenda Constitucional (EC) de 4 de junho de 1998 modifica o regime e dispõe sobre princípios e normas da Administração Pública, servidores e agentes políticos, controle de despesas e finanças públicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal.
42 A alteração do art. 39 pela EC19 provocou questionamento perante o Supremo Tribunal Federal, por meio da Ação Direta de Inconstitucionalidade (Adin) 2.135. A ação suspendeu a EC, voltando a valer o artigo original da CF, porém por se tratar de uma decisão liminar, as leis promulgadas com base na Emenda 19 continuam em vigência. Por esse motivo, ainda mantém-se as leis que instituíram o regime plural. (CAVALCANTE FILHO, 2007). A Adin ainda está em trâmite e o acompanhamento processual pode ser feito pelo site: <www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=11299#>. Acesso em: 1o set. 2010 43 Atualmente, não se coloca em prática a isonomia de vencimentos aos servidores da administração direta, entre os cargos de atribuições iguais ou assemelhados, que antes da Emenda 19 era garantia constitucional. Como exemplo, citamos a grande diferença salarial em dois cargos que possuem atribuições e formação equivalentes: o cargo de especialista em Políticas Públicas da Secretaria de Gestão Pública, com salário inicial de R$ 3.800,00 e previsão de aumento de escala remuneratória, e o cargo de especialista em Desenvolvimento Social, da Secretaria de Assistência e Desenvolvimento Social, com salário de R$ 1.615,00, sem qualquer previsão de alteração na escala remuneratória. Disponível em: <www.recursoshumanos.sp.gov.br/ retribuicao_mensal.htm#>. Acesso em: 17 set. 2010.
44 O artigo 41 diz que: “São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público”. Existem controvérsias sobre a aplicabilidade do artigo aos empregados públicos (contratados pela CLT), o embate ocorre devido à especificação do termo “cargo”, que somente pode ser ocupado por funcionários públicos; por sua vez, os empregados públicos também tem o acesso ao emprego mediante concurso público e, mesmo regido pela CLT, deve seguir os princípios da administração pública, apesar do regime de contratação possibilitar a quebra de contrato (CAVALCANTE; JORGE NETO, 2005).
45De acordo com a definição contida nessas publicações: “Estes Cadernos constituem uma linha de publicações temáticas que tem por objetivo a documentação e divulgação das políticas, projetos e ações desenvolvidos no âmbito do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado” (BRASIL, 1997: 54).
intitulado A Nova Política de Recursos Humanos. A análise deste documento possibilita apreender as diretrizes defendidas para a gestão do funcionalismo público, pois, ainda que o MARE tenha sido extinto em 1998, a perspectiva gerencial do Estado permanece e influi na direção das políticas públicas.
Entre as diretrizes apontadas nesse documento, destaca-se a orientação para que as atribuições passem a ser mais amplas e genéricas objetivando proporcionar mais flexibilização no seu campo de atuação e o remanejamento dos funcionários de acordo com as necessidades do Estado. O princípio da administração gerencial orienta também que a remuneração deve se basear nos resultados, vinculando parte dela ao desempenho, com as gratificações de desempenho. Também prevê que o Estado seja responsável pela formulação e avaliação das políticas públicas, transferindo para o setor privado a sua execução, por meio das privatizações e publicizações.
É possível perceber esses rebatimentos quando se analisa a questão dos recursos humanos no período de implantação do plano, e se observa que ocorre uma redução no número de trabalhadores com vínculos estáveis no setor público. Como exemplo, pode-se citar o próprio governo do Estado de São Paulo, o qual ofereceu três programas de demissão voluntária no período compreendido entre os anos de 1995 e 199846, com o objetivo de reduzir as despesas públicas47.
Pochmann (2006) traz elementos para a compreensão da situação do emprego no setor público, apontando que, apesar do setor ter sido um dos principais empregadores durante a década de 1980, a partir da década de 1990, os esforços governamentais têm se voltado para a redução dos gastos com pessoal, indicando mudança no papel do Estado e a tentativa de compensar o crescimento das despesas públicas com encargos financeiros e outros gastos com a estabilidade monetária:
A alternativa de demissão de funcionários públicos não estáveis pelos poderes executivos federal, estaduais e municipais, de adoção de programas de demissão voluntária, de fechamento de organismos estatais, de privatização e de aprovação da reforma administrativa aponta para uma firme intenção governamental de promover forte
46 “No período de 1995 a 1998, o Estado implantou três Programas de Demissão Voluntária (PDV), resultando na redução de cerca de 15.000 servidores, correspondendo a uma economia de R$ 75 milhões por ano.” Disponível em: <www.fazenda.sp.gov.br/ajustes>. Acesso em: 20 dez. 2010.
47 “O ajuste fiscal do Estado de São Paulo foi iniciado em 1995 e caracterizado por uma profunda reestruturação patrimonial, com a assunção e refinanciamento da dívida estadual pela União e a execução do Programa Estadual de Desestatização (PED). Ao mesmo tempo, empreendeu-se um amplo processo de modernização da gestão administrativa, visando à redução de despesas e incremento de receita, sem elevação da carga tributária e com maior eficiência na gestão fiscal.” Disponível em: <www.fazenda.sp.gov.br/ajustes>. Acesso em: 20 dez. 2010.
enxugamento no quadro de pessoal. Por conta disso, o setor público tem enfraquecido ainda mais o seu papel decisivo na geração de emprego no país (p.72).
De acordo com Pochmann (2006), a reforma administrativa impôs regras rígidas no gasto público e facilitou a demissão dos servidores públicos e traz como exemplo o fato de que “... nos anos 80, o setor público gerou um saldo de 1,6 milhão de empregos, e, durante a primeira metade dos anos 90, o setor privado produziu um saldo negativo de cerca de 2,5 milhões de vagas” (p.72). Além desse dado, o autor relata que:
Na segunda metade dos anos 90, o setor público reduziu quase 1 milhão de empregos, quando se levam em conta os postos fechados e as vagas abertas pelas aposentadorias que não foram preenchidas. Tudo isso somente para atender os objetivos das reformas administrativas e previdenciárias, que se encaixam no requisito maior de contenção do gasto operacional, em meio à elevação do superávit primário, como norma de pagamento parcial dos juros do endividamento público. (POCHMANN, 2006:72)
No âmbito federal, verifica-se considerável aumento na oferta de concursos públicos, a partir de 2003, e o consequente crescimento no número de trabalhadores efetivos na composição dos quadros federais. O Gráfico 4 evidencia essa dinâmica, demonstrando a evolução dos servidores que ingressaram no serviço público federal por concurso público, e indicando que houve um decréscimo gradual entre os anos de 1995 a 2002, revertendo-se a situação a partir de 2003 e revelando diferenças fundamentais entre os governos de Lula e de FHC. Esse é um fator positivo para o funcionalismo público, na medida em que a estabilidade garantida pelo ingresso por concurso público é um de seus direitos fundamentais.
Gráfico 4 – Ingressos no serviço público federal por nível de escolaridade – por concurso público Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal (Brasil, 2010: 96)
Com base nas informações obtidas através do Boletim Estatístico de Pessoal, elaboramos o Gráfico 5 que aponta que o número de servidores federais ativos da União no Poder Executivo (civil e militar) sofreu um decréscimo a partir de 1992, registrando sua queda mais acentuada em 2002, com a redução de cerca de 188 mil servidores48, e retomando seu crescimento a partir de 2003 (BRASIL, 2010: 31-32). É possível perceber a relação entre a realização de concurso público, demonstrada no Gráfico 4, e a variação no número de servidores representada no Gráfico 5.
700.000 750.000 800.000 850.000 900.000 950.000 1.000.000 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009
Número total de servidores do poder executivo (civil e militar)
Gráfico 5 – Servidores federais da União com situação de vínculo ativo Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal (BRASIL, 2010: 31 e 32)
Contudo, não basta a ampliação no número de concursos e de contratações de servidores efetivos para a reversão de todo o quadro apresentado até aqui, mais do que isso, é necessário também o reconhecimento e a valorização dos recursos humanos, reconhecendo-os como elementos essenciais para o bom funcionamento da máquina pública. De acordo com Nogueira (1998):
... já deveria estar em curso, nas várias instâncias e unidades governamentais, uma vasta e audaciosa operação destinada a redefinir toda a política de recursos humanos no setor público. Em boa medida a administração pública brasileira tem sido tão somente alcançada
48 De acordo com os dados do Boletim Estatístico de Pessoal, em 1992, havia 998.021 servidores do Poder Executivo (civil e militar) com vínculo ativo, mas esse número se reduziu para 809.975 servidores em 2002 (BRASIL, 2010: 31-32).
por “logísticas de pessoal” dedicadas a cuidar de aspectos trabalhistas ou contratuais, mas não por um conjunto coerente de princípios para organizar, direcionar e qualificar permanentemente os recursos humanos (p. 193).
Apesar das atuais mudanças favoráveis para a reversão desse quadro de servidores públicos em geral, principalmente na esfera federal, com o aumento de concursos e contratações efetivas, alguns fatores característicos da reforma do Estado – como a precarização de vínculos de trabalho, através de terceirizações e contratações temporárias no setor público – ainda podem ser observadas nas três esferas de poder.
Nesse contexto, essas características podem ser frequentemente observadas na composição de recursos humanos na política de assistência social, principalmente nos Estados e municípios. Para melhor ilustrar essa realidade, serão apresentadas algumas pesquisas que corroboram essa realidade.
O Gráfico 6 foi elaborado a partir das informações disponíveis na pesquisa Munic 2009, no suplemento dedicado à assistência social, a qual demonstra que nos municípios, apesar do conjunto de estatutários reunir o maior número de servidores registrados – seguidos pelos sem vínculo permanente, somente comissionados, celetistas e, em última posição, os estagiários –, chama a atenção o fato de que a maior elevação assinalada seja entre os sem vínculo permanente, passando de 25,1%, em 2005, para 33,2% em 2009. Por sua vez, a participação dos celetistas sofreu decréscimo, passando de 12,8%, em 2005, para 8,5%, em 2009 (BRASIL, 2009: 39):
Gráfico 6 – Evolução dos trabalhadores do Suas – Munic 2005-2009
Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados retirados da Pesquisa de Informações Básicas Municipais (Munic) do IBGE
Essa é uma tendência que vem se repetindo nas diversas regiões do País e demonstra os rumos que os vínculos de trabalho no Suas vêm seguindo. De acordo com pesquisa realizada na Região Sudeste (São Paulo e Minas Gerais), apresentada por Yazbek et al (2010):
25,10% 12,80% 33,20% 8,50% 2005 2009 Sem vínculo permanente Celetistas
A questão dos trabalhadores e das condições e relações de trabalho constitui-se em problema central na gestão do Suas. O quadro é insuficiente e frágil quanto ao desenvolvimento de capacidades, perfil e qualificação. Há quadros profissionais instáveis e forte presença de cargos em comissão (p.158)
Há ainda as informações do Censo Cras que confirmam também essa tendência, demonstrando que 39,9% dos trabalhadores de Cras têm contrato temporário com a prefeitura, 28,3% são profissionais estatutários, e as demais categorias somam 31,8% (sem vínculo permanente 9%; CLT 7,8%; comissionados 7,6%; terceirizados somam 7,4%) (BRASIL, 2010: 129)
No caso específico da Secretaria de Assistência Social do Estado de São Paulo, constata-se a baixa frequência na realização de concurso público para compor seu quadro de trabalhadores, o que ocasiona o desmonte das equipes de trabalho, além de favorecer a presença de trabalhadores sem vínculo estável.
Nesse sentido, verifica-se a existência de um grande número de cargos49 vagos na Secretaria Estadual de Assistência Social, conforme demonstra o Gráfico 7:
977
556
Preenchidos Vagos
Gráfico 7 – Quadro total de trabalhadores da Seads – cargos e funções
Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados retirados do Diário Oficial do Estado de São Paulo50 (p. 7).
Apesar dessa constatação, no âmbito estadual, percebe-se um movimento, embora ainda incipiente, no sentido de tentar recompor esses quadros com a recente realização de concurso para provimento de cargos efetivos51. É importante destacar que o concurso não foi
49 A composição dos trabalhadores considerou a totalidade dos cargos existentes na secretaria, incluindo os cargos efetivos, comissionados e as funções. Cabe esclarecer que as funções são ocupadas por servidores que foram admitidos através da Lei 500, de 13 de novembro de 1974, que autorizava a contratação de servidores em caráter temporário. De acordo com a Lei 500, destacamos o artigo 1º e inciso I: “Artigo 1º - Além dos funcionários públicos poderá haver na administração estadual servidores admitidos em caráter temporário: Inciso I – para o exercício de função-atividade correspondente a função de serviço público de natureza permanente.” 50 Suplemento do Diário Oficial do Estado de São Paulo. Poder executivo, seção I. Volume 120, número 80. São Paulo, sexta-feira, 30 de abril de 2010 (p.7).
51 O último concurso público da Seads aconteceu no 1º semestre de 2007 para provimento dos cargos efetivos para agente e especialista em Desenvolvimento Social, criados pela Lei Complementar 854, de 30 de dezembro
suficiente para recompor os quadros e mesmo o preenchimento das vagas disponibilizadas tem enfrentado dificuldades decorrentes da alta rotatividade de profissionais, ocasionadas pelos baixos salários e falta de perspectivas de ascensão profissional. Mesmo após as recentes contratações, e considerando no total de servidores os cargos ocupados através de comissão, ainda se constata a existência de um grande número de cargos vagos na Seads.
Outro aspecto que chama a atenção na composição dos quadros técnicos da Seads é a ausência de concurso público para o provimento do cargo efetivo de assistente social, pois o último foi realizado em 1993. Como consequência, presume-se que o cargo pode vir a se extinguir, se não houver alteração dessa realidade. De acordo com os dados obtidos no DO, dos 70 cargos efetivos existentes apenas 20 estão providos, enquanto que as 40 vagas existentes na composição do quadro de assistentes sociais admitidos em regime de função (Lei 500) encontram-se totalmente preenchidas:
50 20 0 40 0 10 20 30 40 50 Cargo Função Vagos Preenchidos
Gráfico 8 – Composição do quadro de assistentes sociais na Seads
Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados retirados do Diário Oficial do Estado de São Paulo (p. 7).
O fato chama a atenção por tratar-se de profissional de referência na política de assistência social, e, embora não seja o único, é um profissional indispensável, pelo conjunto de atribuições e competências que desenvolve em todos os níveis, do planejamento à execução. Cabe lembrar que essa não é uma regra na administração pública do Estado de São Paulo, uma vez que em outras secretarias se priorizam as especificidades de cada área, como é o caso da educação e da saúde.
de 1998, e nunca antes ocupado. Essa mesma lei estabeleceu o cargo de assistente administrativo, de provimento em comissão. Desde a criação dos cargos, os salários permanecem exatamente iguais, pois não houve no período qualquer tipo de reposição de perdas decorrentes da inflação ou outra alteração. Atualmente, esses servidores vêm se articulando através de meio virtual e de reuniões presenciais. Os avanços até o momento ainda são muito incipientes, mas já demonstram um movimento que vem buscando reverter o quadro.
Reverter esses quadros apresentados é uma tarefa difícil, porém, pode-se considerar que a própria NOB-RH/Suas representa um esforço nesse sentido, na medida em que traz à cena os trabalhadores da política de assistência social como matéria-prima fundamental para a sua efetivação. Mais do que isso, representa a oportunidade de ampliação do debate, que se não for rapidamente retomado, corre o risco de permanecer no limbo das ideias sem representar qualquer efetividade52. Porém, é ingenuidade pensar que a simples normatização