Luca Belli
Desde a sua popularização nos anos 90, a Internet tornou-se parte integrante da vida de todos os indivíduos conectados e uma ferramenta essencial para a formação de nossas opiniões e para nos permitir aprender, comunicar, socializar, ter acesso a serviços públicos e empreender, espalhando livremente os frutos da nossa criatividade online. A Internet e as tecnologias de informação e comunicação (TIC) estão cada vez mais oni- presentes, inexoravelmente ligadas às nossas atividades diárias e relacionadas à nossa vida democrática, econômica e social. Uma parcela cada vez maior das oportunidades que podemos obter no decorrer de nossas vidas depende da possibilidade de acessar a Internet, enquanto a possibilidade de evitar uma quan- tidade cada vez maior de riscos depende da nossa capacidade de entender como a Internet funciona e como podemos usá-la de forma segura, produtiva e sustentável.
Neste contexto, deve-se notar que, se a informação é o oxigê- nio da era moderna, então a Internet pode ser considerada como o aparelho respiratório da humanidade contemporânea, que precisa ser cuidado permanentemente para salvaguardar uma estrutura saudável e robusta e evitar as evoluções que possam prejudicar nosso bem-estar.
Assim, as formas de governança e regulação de um fenômeno tão poderoso e essencial para nossas vidas deixaram de ser um assunto para especialistas e tornaram-se questões discuti- das diariamente entre o público, e influenciadas por um fluxo contínuo de propostas legislativas, bem como por decisões de atores privados, cujas dimensões econômicas podem exce- der as da maioria dos estados existentes. Assim, bem como no meio ambiente as decisões das autoridades públicas e empre- sas podem determinar externalidades positivas e negativas para todos os componentes do ecossistema, no ambiente digital as decisões dos atores públicos e privados podem estender seus
efeitos para muito além das fronteiras nacionais ou do uso de produtos e serviços específicos3.
O reconhecimento da complexidade da Internet e a interdepen- dência dos elementos que a compõem é o ponto de partida deste livro, que não pretende analisar exaustivamente a evolução e o impacto da Internet na América Latina, mas sim oferecer os ele- mentos necessários para entender e questionar várias das facetas que compõem o prisma da governança da Internet e analisar criti- camente várias das ferramentas regulatórias que influenciam sua evolução na região. Somente compreendendo a existência, a inter- conexão e, frequentemente, o contraste de interesses particulares e instrumentos regulatórios que moldam a evolução da Internet, o leitor será capaz de compreender a utilidade dos processos de governança abertos à participação dos diversos stakeholders4 que
elaboram e implementar os instrumentos de regulação setorial que definem o presente e o futuro da Internet.
Assim, este trabalho adota uma abordagem multissetorial no sen- tido de incluir uma série de análises muito heterogêneas, escritas por alguns dos mais reconhecidos especialistas da região, do mundo acadêmico, dos setores público e privado, da socie- dade civil e da comunidade técnica. Este livro é particularmente relevante não só porque celebra dez anos de debates multis- takeholder no campo da South School on Internet Governance (SSIG), mas também porque é o único trabalho na região que comprova com fatos e com conteúdos concretos a utilidade das análises multistakeholders para conhecer e ponderar cuidadosa- mente a variedade de pontos de vista e interesses que estão em jogo cada vez que um aspecto da Internet é considerado.
A maior riqueza de qualquer exercício multissetorial é – ou, pelo menos, deveria ser – a heterogeneidade das opiniões apresentadas
3 Por exemplo, um programa de vigilância nacional pode ter consequências globais e a conduta anticompetitiva de uma empresa localizada em um Estado especifico pode determinar efeitos diretos sobre consumidores e outras empresas localizados em outros países. Para uma discussão a esse respeito, veja Belli (2016:312-323).
4 O termo inglês stakeholder define qualquer pessoa física ou jurídica envolvida nos processos deliberativos e de tomada de decisão que ocorrem nos níveis internacional, nacional ou local. A participação das partes interessadas é justificada por seu interesse ou stake em um determinado processo. Neste artigo, vamos considerar o termo “interesse” como “a motivação econômica ou política, ou o valor moral, que desperta a atenção de um indivíduo ou de uma organização em um processo, o que leva ao investimento de recursos específicos para influenciar o resultado do processo”. Veja Belli (2015).
e debatidas. Somente o confronto de diferentes opiniões e a aná- lise cuidadosa dos interesses envolvidos e das soluções disponíveis podem levar a decisões informadas e abordagens sustentáveis. Nesse sentido, ao examinar este livro, o leitor poderá encontrar opiniões variadas e, por vezes, divergentes, pois o objetivo deste trabalho não é oferecer soluções definitivas, mas apenas comunicar ideias e elementos de reflexão pluralista, para ajudar cada um a formar sua opinião de forma crítica e independente.
2.1
Questões substanciais e questões bizantinas
De acordo com o parágrafo 34 da Agenda de Túnis para a Socie- dade da Informação, adotado durante a segunda fase da Cúpula Mundial sobre a Sociedade da Informação (conhecida como WSIS – pronuncia-se “uisis”— por causa da sigla de inglês derivada da
World Summit on the Information Society), “a governança da Inter-
net é o desenvolvimento e aplicação pelos governos, setor privado e sociedade civil, no desempenho de suas respectivas funções, princípios, normas, regras, procedimentos de tomada de decisão e programas comuns que moldam a evolução e uso da Internet”. Apesar de não brilhar por sua precisão, essa definição de traba- lho tem o considerável mérito de evitar conflitos epistemológicos sobre o que pode ser definido como governança.5 No entanto, a
falta de esclarecimento sobre como a cooperação de diferentes
stakeholders deve ser implementada concretamente deixa a porta
aberta para mais de uma década de especulação sobre o que pode ser definido como um processo multistakeholder e, acima de tudo, o que pode ser definido como uma forma verdadeiramente aberta, inclusiva ou democrática de multistakeholderismo.
Neste contexto, desde o desenvolvimento da WSIS, muitos – talvez demais – trabalhos na área de governança da Internet têm se dedi- cado à análise dos processos e instituições classificadas como
5 Desde a década de 1980, o conceito de governança generalizou-se e a versatilidade de seu uso sugeriu a existência de quase tantos conceitos de governança quanto pesquisadores no campo. Em contraste com o termo “governo”, que caracteriza a instituição governante, o termo “governança” é geralmente usado para se referir ao aspecto processual e, particularmente, ao modo de governar um sistema. Esse conceito tem sido usado desde a Idade Média para descrever o sistema político caracterizado pela participação institucionalizada de diferentes grupos corporativos, como a Igreja, os atores econômicos e os poderes territoriais. Desde a Idade Média, muitas versões do conceito de governança foram elaboradas e promovidas. Veja Belli (2016: 35-96).
multistakeholder e, em particular, ao modelo de governança multis- takeholder desenvolvido na área do sistema de nomes de domínio (ou DNS, por causa da sigla derivada da Domain Name System). Sem querer diminuir o interesse acadêmico em discutir as diferen- tes versões e mudanças dos vários modelos multistakeholders6,
parece essencial enfatizar que, sendo a atenção um recurso limi- tado, a excessiva concentração desse recurso na análise da melhor forma de multistakeholderismo tem como consequência, ad
minima, desviar a atenção de outras questões que têm um impacto
direto, e certamante maior, na vida de cada indivíduo. Nessa pers- pectiva, muita atenção, esforços de especialistas e muitos recursos econômicos têm sido dedicados a elementos relativamente mar- ginais e de impacto comparativamente limitado no bem-estar dos indivíduos, como a definição de um modelo multistakeholder apro- priado para a Supervisão das “Funções da IANA”7 do sistema de
nomes de domínio. Tal exemplo pode ser considerado como um uso não ideal de tal atenção, esforços e recursos econômicos de uma comunidade muito ampla que poderia ter direcionado seus esforços pela solução de questões muito mais relavenates pelos usuários Internet e para quem ainda não é usuário, por causa de falta de acesso. Infelizmente, a concentração excessiva de atenção nessas questões não permitiu – ou pelo menos não ajudou— encontrar soluções duradouras para questões de importância capital para os indivíduos, como a redução das brechas digitais, a proteção da privacidade e a promoção da cibersegurança e o estabelecimento de ecossistemas digitais nacionais competitivos que permitam aproveitar e disseminar os benefícios das transfor- mações tecnológicas.
Embora a definição de processos multistakeholder sólidos seja muito importante, o risco de uma concentração excessiva em questões formais e processuais, em vez de se concentrar nas várias questões urgentes e substanciais, é uma reprodução moderna do
6 Com relação à governança da Internet, os benefícios e os riscos associados aos processos
multistakeholder parecem particularmente tangíveis. Veja, por exemplo, Kleinwächter (2007);
Hill (2015); Belli (2016).
7 Nesse sentido, podemos destacar que o custo do projeto de transição do projeto Funções da IANA -anunciado em março de 2014, antes da conferência conhecida como NETmundial, conferência convocada para as chamadas “revelações de Snowden”- foi de aproximadamente USD 34 milhões. Veja <https://www.icann.org/resources/pages/iana-transition-project-cost>.
famoso debate sobre o sexo dos anjos, conhecida por ser a ques- tão bizantina por excelência. Segundo a lenda, durante a invasão turca de Bizâncio, em 1453, políticos, burocratas, notáveis e filó- sofos, juntamente com todo o povo, não conseguiram perceber a magnitude do que estava acontecendo nos portões da cidade porque todos estavam envolvidos na interminável discussão sobre o sexo dos anjos. Assim, os bizantinos, concentrados em debates de escassa relevância, não puderam responder adequadamente aos desafios mais importantes, acabaram sendo colonizados pelos otomanos e, por acaso, nem sequer conseguiram definir o que poderia ser, finalmente, o sexo dos anjos.
Nessa perspectiva, o objetivo da realização deste livro não foi con- centrar os esforços dos diferentes autores para discutir os detalhes de qual poderia ser o melhor modelo de governança multistakehol-
der. Ao contrario, as competências indiscutíveis dos especialistas
selecionados para esta publicação foram utilizadas para oferecer análises com perspectivas diferentes e estimulantes, às vezes até provocadoras, sobre algumas das questões que consideramos as mais importantes para o futuro digital da região e que, treze anos depois da WSIS, permanecem sem solução.
Os tópicos analisados neste livro estão no centro dos processos de governança e esforços regulatórios que estão definindo o avanço da Internet e demonstram que nossa capacidade de desenvolvi- mento e desfrute dos direitos fundamentais é consideravelmente influenciada em relação à maneira pela qual a Internet e as TIC serão desenvolvidas na região. A importância deste ponto é enorme e representa o fio condutor de todo o livro, sendo cuidadosamente analisado em suas diferentes perspectivas nas contribuições dos autores. As oportunidades e desafios oferecidos pela Internet, sua governança e suas regulações, são explorados com expertise, desde os prefácios de Vint Cerf, um dos pais da Internet, e Raúl Echeberría, vice-presidente de Global Engagement da Internet Society, até as conclusões de Edison Lanza, Relator Especial para a Liberdade de Expressão da Organizção dos Estados America- nos. Ao longo das quatro partes deste livro, o leitor será levado a explorar as evoluções e lacunas na infraestrutura da Internet na região, avaliar as medidas que são susceptíveis de promover uma
expansão sustentável da conectividade, analisar os desafios da privacidade e cibersegurançae, finalmente, considerar uma sele- ção de transformações tecnológicas, regulatórias e sociais que a região é chamada a enfrentar.
2.2
Governança multistakeholder e instrumentos
de regulação
Ao considerar questões naturalmente complexas e multifacetadas, é necessário analisar cuidadosamente as consequências políticas, jurídicas, econômicas e sociais que certas decisões podem ter. Assim, a complexidade, sofisticação técnica e o inevitável impacto social da Internet destacam o interesse da abordagem multisseto- rial, escolhida para esta publicação, oferecendo um amplo espectro de opiniões de especialistas para promover debates informados e apoiar o desenvolvimento de políticas e regulações baseadas em dados empíricos e na consideração de diferentes pontos de vista. Nessa perspectiva, o uso do termo governança em referên- cia à Internet busca enquadrar os mecanismos que favorecem a interação e a associação das diferentes partes interessadas, os sta-
keholders, em um espaço político em que ideologias e interesses
econômicos divergentes são enfrentados. Portanto, a governança da Internet pode ser considerada como o conjunto de processos que devem estimular a comparação de ideias e, idealmente, pro- mover a formação colaborativa de novos “regimes internacionais”8
que permitam o bom funcionamento da Internet.
Por outro lado, os diferentes instrumentos regulatórios são o pro- duto desses processos de governança que podem ser mais ou menos participativos. O objetivo da regulação é manter o equilí- brio e garantir o correto funcionamento de sistemas complexos9
dentro dos quais uma pluralidade de atores independentes inte- rage de maneira desordenada, animados por motivos e intereses
8 Um dos casos menos conhecidos de plágio no mundo da governança da Internet é a própria definição de governança da Internet, incluída no paragrafo 34 da Agenda de Tunis, que é “livremente inspirada” pela famosa definição de regime internacional elaborada por Stephen Krasner, segundo a qual os regimes são conjuntos de “princípios implícitos ou explícitos, normas, regras e procedimentos de tomada de decisão em torno dos quais as expectativas dos atores convergem em uma determinada área de relações internacionais”. Veja Krasner (1983). 9 Frison-Roche (2002:314). Belli (2016:101-115).
divergentes. À luz desta consideração, é importante destacar que os diferentes instrumentos de regulação da Internet podem ser de origem pública, tais como convenções internacionais, leis, regula- mentos e decisões tomadas por tribunais e agências nacionais, mas podem ter também natureza privada. Neste último caso, a regu- lação privada pode ser de natureza contratual, como os termos e condições10 que definem as regras para o uso de plataformas11
web, aplicativos móveis e redes de acesso à Internet, ou podem ser de natureza técnica, como algoritmos, padrões e os protocolos que definem a arquitetura de software e hardware que determi- nam o que os usuários podem ou não fazer no ambiente digital12.
As dinâmicas normativas que surgem entre os instrumentos regu- latórios mencionados destacam os benefícios de uma abordagem multissetorial não apenas para confrontar as ideias dos diferen- tes stakeholders, mas também para estimular a compatibilidade – e, idelamente, a convergência – dos vários instrumentos regula- tórios que podem ser elaborados para os referidos stakeholders. Assim, no ecossistema digital, os instrumentos de regulção não são apenas estatais. Ao contrario, as formas predominantes – e mais eficazes – de regulação são aquelas de natureza privada, que podemos definir como “lex eletrônica”, ou seja, os acordos con- tratuais, e como “lex informática ou seja o conjunto desoftware e hardware que definem a arquitetura da Internet13.
Nesse contexto de pluralismo normativo, a colaboração dos vários atores torna-se instrumental para estimular a elaboração e imple- mentação de estratégias regulatórias eficientes e sustentáveis. O estabelecimento de processos de governança abertos e mul- tissetoriais deveria, portanto, visar a consideração de todas as externalidades – positivas ou negativas – que um tipo de tecnologia
10 Nesse sentido, ver o estudo Terms of Service and Human Rights, desenvolvido pelo Centro de Tecnologia e Sociedade da Fundação Getúlio Vargas, em associação com o Conselho da Europa, disponível em <http://tinyurl.com/toshr>.
11 Para uma análise sobre a regulação de plataformas digitais, veja Belli e Zingales (2017). 12 Veja Reidenberg (1998); Lessig (2006); DeNardis (2009); Belli (2016).
13 As fórmulas lex eletrônica e lex informática intencionalmente abordam a expressão lex mercatoria, para destacar suas origens e desenvolvimentos fora das instituições políticas tradicionais. Assim, a lex mercatoria refere-se ao conjunto de regras que foram desenvolvidas e implementadas pelos comerciantes medievais para regular o comércio transfronteiriço na ausência de uma autoridade estatal efetiva. Veja Belli (2016: 133).
ou um tipo de regulação pode produzir afetando os interesses de todos os stakeholders.
Em continuidade com a abordagem multistakeholder promovida pela SSIG nos últimos dez anos, este livro nos permitiu reunir uma série de análises particularmente valiosas que não somente podem ser usadas para fins informativos, mas também representam uma excelente base de discussão para a promoção de políticas e regulações sustentáveis. Assim, as contribuições incluídas neste trabalho parecem particularmente úteis, em primeiro lugar, para identificar os vários aspectos de diferentes problemas que são comuns aos países da região e, em segundo lugar, para identifi- car soluções alternativas para tentar resolver estes problemas com abordagem diferentes do que já foi experimentado até hoje e que, infelizmente, não se tornaram eficazes ou não foram implementa- dos de forma eficaz.
As diferentes contribuições incluídas nas quatro partes deste livro são apresentadas brevemente nas seções seguintes.
2.3
Infraestrutura entre evoluções e lacunas
A primeira parte deste volume é dedicada ao panorama da infraes- trutura na região, analisando criticamente as evoluções e desafios que estão sendo enfrentados pelos diferentes stakeholders. Esta parte inicia-se com a análise de Bruno Ramos sobre a função trans- formadora da infraestrutura da Internet, em seu capítulo dedicado às “Comunicações invisíveis: Inclusão e desenvolvimento social por meio das telecomunicações/TIC”. Ramos argumenta que,
quando se faz um exame do nosso tempo, pode-se observar que, por trás de uma imagem superficial de grande transformação, as bases sociais do final do século XX continuam existindo sem gran- des mudanças, tanto do ponto de vista econômico da supremacia entre nações como a separação entre as classes mais e menos favorecidas. Entretanto, dentro do campo de estudo das telecomu- nicações e das tecnologias da informação e comunicação (TIC), as transformações tecnológicas impulsionam uma grande mudança no modo de interação entre as pessoas, alterando o modo de obser- vação do espaço físico e social. As comunicações funcionam como uma mola impulsionando uma transformação através do acesso à
informação, estando em toda parte, como um ser invisível que nos orienta para novos horizontes, possibilitando a redução de diferen- ças e a inclusão de pessoas em situações vulneráveis.
Assim, o autor explica que, para que esse mecanismo de inclu- são e desenvolvimento das telecomunicações e das TIC se torne um ciclo motor de bem-estar social, é necessário estabelecer um ambiente propício ao florescimento dessas “comunicações invisí- veis”, por meio da construção de um modelo de governança que permita o crescimento, seguindo princípios de ação mais amplos, e pela implementação de infraestrutura para o fluxo de informa- ções em áreas de alto volume de tráfego e nas áreas mais remotas sem investimento. Em conclusão, Ramos discute os problemas que existem contra o estabelecimento deste ambiente de comunica- ções inclusivas invisíveis e os vários modos de ação que podem ser traçados para combatê-los, mantendo viva a possibilidade de novas visões disruptivas.
A análise de Ramos é perfeitamente complementada pelo capí- tulo de Maryleana Mendez Jimenez, sobre “O papel fundamental da infraestrutura de telecomunicações”, onde a autora argumenta
que a infraestrutura de telecomunicações foi, é e será a base sobre a qual se baseia todo o ecossistema digital. Portanto, seu objetivo no século XXI é levar uma Internet robusta, rápida e segura para o maior número de pessoas, o que resulta no benefício público de uma sociedade mais conectada e no benefício privado de um mer- cado mais forte. A autora enfatiza que o progresso tecnológico, bem como a busca pela eficiência da prestação de serviços, gera- ram mudanças no escopo, escala, propriedade e amortização dessa infraestrutura. Em um mundo hiperconectado, o uso produtivo e intensivo da tecnologia determinará a sobrevivência dos negócios e a estabilidade e o crescimento da economia como um todo.
O setor de telecomunicações evoluiu para simplificar seus pro- cessos e, assim, ser capaz de suportar os investimentos fortes e necessários em manutenção e desenvolvimento de infraestrutura, apesar de ser o único componente do ecossistema digital alta- mente regulado. Os marcos normativos e reguladores devem se adaptar e consolidar para continuar sendo relevantes no novo ambiente econômico. A mudança deve começar agora. O papel
do regulador deverá evoluir para um promotor do investimento necessário para a economia digital. Deverá também cuidar para que