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1.2.1.1 A integração regional no marco do liberalismo econômico

Um enfoque corrente sobre a integração econômica se fundamenta nos conceitos da economia internacional, segundo a qual a sociedade está composta de maneira homogênea, por agentes econômicos que buscam em primeiro lugar o benefício individual (o benefício coletivo seria uma decorrência da somatória desses benefícios particulares). Existem alternativas a essa interpretação. Por exemplo, para contextualizar o comércio internacional, Sweezy (1958, p. 315) extrapola o conceito de comércio local (ou geral), com base na divisão do trabalho, ao plano da economia internacional: as relações entre grupos sociais internos transformam-se em relações entre “nações”. In verbis:

“Así como los individuos en la sociedad son económicamente necesarios los unos a los otros y forman una economía completa, las naciones del mundo son económicamente necesarias las unas a las otras y constituyen una economía mundial.”

Apesar de existir alternativas de tratamento do tema, o estudo da economia internacional parece ter sido subjugado pelo enfoque microeconômico neoclássico da teoria do consumidor. Este enfoque se fundamenta no princípio de que o homem se comporta sempre guiado por diretrizes racionais (homo economicus), tendo ele o intuito continuo ego- centrado de maximizar lucros ou reduzir custos. Nas palavras de Ildo Sauer (2004, p. 63):

“A doutrina liberal sistematicamente se impôs. Sua subjetivação tem sido organizadora da produção em geral [...] O mundo possui dois indivíduos universais – Consumidor e Produtor – que são guiados pela sua essência natural que lhes condicionam um comportamento unívoco: maximizar um benefício ou minimizar um prejuízo”.

Este enfoque adquiriu força como pensamento hegemônico confirmado constantemente no contexto do desenvolvimento capitalista, posto que instrumentaliza de maneira eficiente os conceitos, ocultando o que não interessa à preservação das relações de

produção predominantes. Gramsci inclusive critica duramente o uso deste tipo de enfoque que não é exclusivo da visão clássica. Nas palavras deste autor marxista:

“[...] el economismo se plantea la pregunta: ¿a quién beneficia inmediatamente la iniciativa en cuestión? Y responde con un razonamiento tan simplista como paralógico. Beneficia inmediatamente a una cierta fracción que evidentemente tiene una función progresista y de control sobre el conjunto de las fuerzas económicas. Se puede estar seguros de no equivocarse porque necesariamente […] antes o después la fracción progresista del grupo dominante acabará por controlar el nuevo gobierno y por hacer de él un instrumento para orientar en su propio beneficio el aparato estatal.” (GRAMSCI, 1999, p. 46).

Na verdade, Gramsci propõe um estudo que vai além da esfera econômica: a esfera da hegemonia, que é um conceito central no pensamento gramsciano. Para ele, os grupos dominantes, estimulados pelo poder econômico, conquistam paralelamente um prestígio cultural e político da organização de toda a vida social, incluída a vida econômica, o que ele identifica com o conceito de hegemonia. Mais adiante, será retomada esta noção relacionado- a com a de ideologia.

Se bem o apelo de maximizar os benefícios dos agentes econômicos está presente ao longo da história econômica dos povos e alcançou já escala internacional antes da Primeira Guerra Mundial, esse apelo teve renovado impulso depois da Segunda Guerra Mundial. A ruptura definitiva da hegemonia econômica internacional do Reino Unido, os planos de recuperação do sistema produtivo dos países europeus, a consolidação dos Estados Unidos da América - tanto no plano político como econômico - em ocidente, num contexto político e econômico bipolar (capitalismo contra o comunismo) foram ingredientes necessários para criar condições favoráveis para o comércio internacional e a expansão das empresas transnacionais. Mas para a concreção dessa nova ordem internacional foi necessário construir um suporte institucional e financeiro, que estabelecesse – ao menos em princípio – compromissos entre os Estados, seguindo o princípio – sempre contestado pelos fatos históricos – da igualdade entre as nações. Era necessário criar condições em nível mundial para assegurar o processo de acumulação do capital, não restringido a um país ou a um grupo pequeno de países, o objetivo era a subjugação em escala planetária.

Segundo mostra o analista Ramón Tamanes (1982, p. 48), a criação de um marco institucional multilateral, tais como o sistema das Nações Unidas, o sistema financeiro internacional e finalmente o sistema comercial teve um grande impacto nas relações econômicas internacionais: o valor das exportações, em escala mundial, se incrementou de 59 a 1.838 bilhões US$, entre 1948 e 1983, o que significa um incremento anual acumulativo de 11,3%. Se bem o ritmo de crescimento se reduziu entre 1983 e 2006, com um taxa anual acumulativa de 8,4% (ver Tabela 1.2), os valores de crescimento do comércio internacional

superam o crescimento da geração de riqueza em termos de Produto Interno Bruto (PIB): segundo dados da Organização Mundial do Comércio, as exportações de produtos manufaturados cresceram 176 vezes entre 1951 e 2006 (em termos de valor corrente), enquanto o PIB mundial cresceu apenas 7,4 vezes no mesmo período (cf. OMC, 2007, p. 169). Uma parte do crescimento do PIB foi resultado do crescimento das exportações, que se distribui atualmente num pequeno grupo de oito ou dez países (liderados por Alemanha, EUA, China, Japão, França e Reino Unido), que representam quase 50% do total das exportações no mundo.

Tabela 1.2 Valores e distribuição das exportações de mercadorias no comércio mundial

1948 1953 1963 1973 1983 1993 2003 2006

Valor total das exportações no mundo (em bilhões US$)

59 84 157 579 1838 3675 7371 11783

Participação de alguns países no valor das exportações mundiais (em % do valor total)

Alemanha 1,4 5,3 9,3 11,6 9,2 10,3 10,2 9,4 EUA 21,7 18,8 14,9 12,3 11,2 12,6 9,8 8,8 China 0,9 1,2 1,3 1,0 1,2 2,5 5,9 8,2 Japão 0,4 1,5 3,5 6,4 8,0 9,9 6,4 5,5 França 3,4 4,8 5,2 6,3 5,2 6,0 5,3 4,2 Reino Unido 11,3 9,0 7,8 5,1 5,0 4,9 4,1 3,8 Itália 1,8 1,8 3,2 3,8 4,0 4,6 4,1 3,5 Canadá 5,5 5,2 4,3 4,6 4,2 4,0 3,7 3,3 México 0,9 0,7 0,6 0,4 1,4 1,4 2,2 2,1 Brasil 2,0 1,8 0,9 1,1 1,2 1,0 1,0 1,2

Nota: as porcentagens para a Alemanha correspondem à República Federal da Alemanha nos anos 1948, 1953, 1963, 1973 e 1983.

Fonte: Organização Mundial do Comércio (OMC). International Trade Statistics. 2007, p. 10, Tabela I.6.

Cabe destacar aqui que as fontes e formas de energia que se comercializam no âmbito mundial estão incluídas nos valores do comércio internacional. Segundo dados do comércio internacional de energia, em torno de 32,4 milhões bbl/dia de petróleo eram comercializados em 1980; em 2007, este valor havia incrementado a 54,8 milhões bbl/dia. No que se refere a gás natural, o comércio por gasodutos alcançava, em 2007, 1.506 milhões de metros cúbicos por dia (no MERCOSUL ampliado o comércio representava 3,6% do total mundial em meados da presente década), segundo dados da British Petroleum (2008).

Para que na prática se realizem os pressupostos de benefício recíproco, no marco do desenvolvimento do comércio internacional, foi necessário estabelecer e consolidar o sistema denominado de comércio multilateral, que na verdade significa levantar as barreiras tarifárias e não tarifárias para o comércio, em nome do “liberalismo” comercial que, no ensejo dos

resultados da Revolução Industrial, permitiu a expansão do Reino Unido13. A Primeira Guerra Mundial resultou na interrupção dessa expansão e num processo de transformação das relações econômicas e financeiras internacionais, conducente a favorecer o dólar dos Estados Unidos da América (EUA) e de seu sistema produtivo, incluídas as suas empresas transnacionais que posteriormente (com particular ênfase depois da Segunda Guerra Mundial) se expandiram pelo mundo.

Neste sentido, Gramsci (1974, p. 116), no período entre as duas guerras mundiais, destacava, como muita lucidez, que a mudança de moeda nas transações comerciais muda a hierarquia entre Estados. O eixo da economia mundial mudou aparentemente de lugar geográfico (perda da hegemonia econômica), mas não houve uma mudança da formação social, pelo contrário, o processo de expansão do capitalismo continuou inclusive de maneira mais acelerada. Neste sentido, pode ser lembrado o pensamento de Marx (apud Gramsci, 1999, p. 32) expressado na Contribuição à crítica da Economia Política, onde afirma que: “Ninguna formación social desaparece antes de que se desarrollen todas las fuerzas productivas que caben dentro de ella [...]”.

Tendo em conta exclusivamente os dados da Tabela 1.2, poder-se-ia pensar que as exportações se encontram mais distribuídas atualmente: no final da Segunda Guerra Mundial, somente dois países (EUA e Reino Unido) tinham uma participação de mais de 33% das exportações mundiais. Na atualidade, são 10 os países que participam de 50% das exportações. Mas estes dados ocultam o alto grau de vinculação entre as grandes empresas internacionais; ademais, os montantes dos valores envolvidos tiveram um grande crescimento, conforme foi colocado mais acima.

Desde o ponto de vista do liberalismo econômico na dimensão internacional, que foi consolidado com as contribuições teóricas de autores como Jacob Viner, Bela Belassa e mais recentemente por Rudiger Dornbusch, o comércio multilateral, sem barreiras tarifárias, constitui o a situação de maior benefício no comércio internacional. Como pode ver-se na evolução do comércio internacional nos últimos 60 anos (Tabela 1.2) o ótimo do livre- comércio beneficiou a um grupo muito reduzido de países.

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Deve-se lembrar, como antecedente, que este sistema pretende, conservados os respectivos contextos históricos, instaurar os mesmos princípios de liberdade que teve o comércio internacional seja antes das medidas protecionistas do mercantilismo das colônias ibéricas ou bem nos séculos XVIII e XIX, com a expansão do imperialismo econômico do Reino Unido e a queda do sistema colonial ibérico.

A integração regional é considerada, para essa abordagem, o “segundo ótimo” - second best option14

, conforme termo cunhado por Jacob Viner em 1950 – quando não produz perdas líquidas de comércio ou desvios de comércio15 (MOTA, 2004, p. 129). Embora, alguns economistas ortodoxos com visão mais crítica, como R. Dornbusch (1986, p.13), reconhecem as limitações deste modelo, posto que não oferece subsídios suficientes para escolher estratégias sociais (devido a que, neste enfoque, se ocultam as diferenças entre os agentes econômicos; interessa apenas seu papel no regime de transação econômica estabelecido pelo mercado), para muitos especialistas continua sendo uma ferramenta analítica de grande poder explicativo (para alguns, talvez a única).

No caso particular do arranjo do sistema financeiro internacional, no final da Segunda Guerra Mundial, favoreceu aos grandes vencedores. Dois acontecimentos marcaram o arranjo: a) a reunião em Bretton Woods (New Hampshire, Estados Unidos de América, em 1944), na qual a proposta do americano Harry Dexter White se impôs diante da proposta de John Maynard Keynes, instituindo-se várias medidas, entre elas: a criação de organismos internacionais específicos (o Fundo Monetário Internacional - FMI e o Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento - BIRD); e o sistema monetário internacional ancorado na moeda dos Estados Unidos da América (BORDO, 1995, p. 317); e b) a proposta de criação da Organização Internacional de Comércio, no sistema das Nações Unidas (criado em 1945), que não prosperou, ficando algumas das suas propostas plasmadas no Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio – GATT (siglas em inglês do acordo internacional assinado em 1947).

Na visão de Hobsbawm (2003, p. 270), os resultados da reunião de Bretton Woods colaboraram em grande medida para que os Estados Unidos da América – por meio de sua moeda e da influência nas organizações internacionais criadas - afirmaram seu poderio econômico sobre o restante do mundo. Dorival Gonçalves (2007, p. 8) destaca em seu trabalho de pesquisa que uma das características do modo de produção capitalista, em tempos recentes, é a escala de poder alcançado pelos grandes grupos econômicos. Nas palavras dele: “Os objetivos de acumulação de capital destes grupos econômicos têm criado uma extensa rede de organizações multilaterais capazes de influenciar diretamente no interior das instituições dos Estados [...]”.

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Segundo esta visão clássica, a integração regional traz consigo ganhos quando o comércio internacional entre os países com regime de preferências comerciais se dá com base na eficiência econômica; em caso contrário, o processo regional estaria criando “desvios de comércio” (isto acontece quando um país poderia conseguir o mesmo produto que compra de seu “sócio” no mercado internacional, mas com menores custos totais). Vide, por exemplo: Viner (1950) e Bhagwati (1988).

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Um desvio de comércio se produz quando um país favorece (por exemplo, por meio de um acordo comercial) a outro em detrimento da economia internacional (estabelecendo-se tarifas alfandegárias bem mais elevadas para os outros países em comparação com o país favorecido pelo acordo).

O desenvolvimento do comércio internacional, segundo o enfoque clássico, se fundamenta também no processo de internacionalização ou de globalização do sistema financeiro. Antonio Gramsci (1974, p. 116), no marco de suas reflexões sobre a crise de 1929 e suas conseqüências, ressaltava a importância de contar com uma base monetária estável nas transações internacionais. No bojo destas reflexões, o autor destaca que as relações comerciais se realizam entre grupos sociais, nas quais a defesa dos interesses dos grupos dominantes perpassa as fronteiras de um país. Neste sentido, este tipo de posição, que certamente não é o clássico, coadjuva no entendimento de como se realizam as negociações internacionais e de quais são os interesses e grupos sociais envolvidos.

O sistema multilateral de comércio se consolidou no plano institucional: o GATT, após oito rodadas de negociação, se transformou, em 1995, na Organização Mundial do Comércio (OMC). Mas escasso sucesso teve em temas que não são de grande interesse para grupos econômicos de alguns dos principais países no plano do comércio mundial (persistem medidas protecionistas que enfrentam elites locais com o grande capital internacional, numa complexa tela de relações). Assim, apesar de possuir um mecanismo de solução de disputas relativamente eficiente e um conjunto complexo de regras não estão dadas as condições para uma liberalização do comércio em condições justas para todos, nos padrões propostos pela visão do multilateralismo. Os países exportadores de produtos agrícolas (geralmente países em desenvolvimento) são prejudicados pelos subsídios que ainda persistem nos Estados Unidos da América e nos países da União Européia. Esta é uma das grandes contradições do sistema capitalista no nível internacional. Poder-se-ia pensar que o discurso da liberalização do comércio serve para benefício de alguns grupos econômicos em contados países do mundo.

Apesar das contradições, entre a consigna do “liberalismo” comercial propugnado pelos países centrais no seio da OMC e as políticas que esses países aplicam em detrimento de países mais pobres, a própria OMC se transforma num aparente paradoxal16 canal ideológico da teoria da coerência. Assim, os bons governos são aqueles que adotam medidas para reduzir assimetrias de informação, promovem o modelo mercantil reduzindo riscos, fazendo respeitar o direito de propriedade e os contratos (GONÇALVES Jr, 2007, p.11).

Para os estudos da economia internacional os processos de integração regional, como alternativa ao multilateralismo, tem-se como exemplo a experiência da integração européia depois da Segunda Guerra Mundial. As iniciativas impulsionadas pelos governos da França e

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Trata-se de um paradoxo aparente, pois as assimetrias são explicadas como se fossen causadas por “erros” que podem ser corrigidos.

da Alemanha para a criação de diferentes acordos que levaram, em 1957, à assinatura do Tratado de Roma, acordo inicial do processo que se conhece atualmente como União Européia.

No tocante a esse acordo regional, cabe destacar que suas raízes históricas se fundamentam nas relações produtivas que se deram antes da Primeira Guerra Mundial entre países produtores de carvão mineral e os produtores de mineral de ferro. Este foi um dos exemplos mais claros de integração intra-industrial desde fins do século XIX até as primeiras décadas do século XX17. Estas relações na estrutura produtiva dos países foram retomadas mais tarde, em 1951, para conformar a Comunidade Européia do Carvão e do Aço, organismo supranacional que teve amplos poderes até final da década de 1960 para estabelecer políticas comunitárias sobre o desenvolvimento da indústria do aço. É considerada a entidade precursora da integração européia desembocando posteriormente no complexo sistema da União Européia.

Os interesses de grupos econômicos em torno da integração européia continuam vigentes. Gonçalves Jr (2007) afirma que a constituição do Mercado Europeu Único (que inclui os mercados integrados de eletricidade e de gás natural), no final da década de 1980, se vincula aos interesses de dois grandes grupos: os grandes consumidores ligados à produção de bens e serviços (em busca de ganhos em competitividade); e as forças econômicas do capitalismo mundial que encontravam conveniente a reestruturação da organização da produção seguindo os princípios de mercado, como uma opção para enfrentar a crise de lucratividade do setor manufatureiro desde fins da década de 1970.

A integração européia também foi conveniente para consolidar políticas protecionistas ao interior desse continente. Um exemplo seria o caso dos produtos agrícolas que afetou diretamente os interesses dos países da América Latina, para os quais a produção agrícola e as indústrias derivadas tinham um grande peso na participação no comércio internacional. Tamanes (1982, p. 253) aponta a ameaça oriunda dos avanços do processo da integração européia, bem como a obrigação de estender preferências tarifárias provindas de acordos

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Para Strikwerda (1993, p. 1108 et seq.), a integração dos bens, matérias-primas e fluxo de capitais já se deu no século XIX entre os países industrializados da Europa. Um grau mais elevado permitiu também a mobilidade das indústrias e da mão de obra. Isto já acontecia entre Alemanha, França, Luxemburgo e Bélgica antes de 1914. Por exemplo, França e Luxemburgo tinham muito ferro, mas não suficiente carvão. Alemanha e Bélgica tinham muito carvão, mas não suficiente ferro. Assim, os elementos necessários para identificar uma integração econômica intra-industrial (livre mobilidade de capital e mão de obra), principalmente no setor metalúrgico, já estavam presentes antes da I Guerra Mundial. A idéia de que a integração regional já estava presente na Europa da pré-Guerra também é apresentado por outros vários autores. Mansfield e Milner (1999, p. 596) lembram, por exemplo, diversos tratados bilaterais assinados em meados do século XIX em vários países europeus (Alemanha, Áustria, Suíça, Inglaterra, França e Itália).

bilaterais anteriores (Brasil – Argentina; Chile – Argentina, Chile – Peru, para citar alguns exemplos) para os demais países do GATT18, como antecedentes para impulsionar um processo de integração entre os países da América Latina.

As iniciativas integracionistas na América Latina seguiram as mesmas diretrizes do liberalismo econômico, no que se refere à denominada “the second best option”. O Tratado Multilateral de Livre Comércio e Integração Centro-americano (1958), a Associação Latino- americana de Livre Comércio – ALALC (em 1960) e o Pacto Andino (1969) foram processos iniciados pelos países da América Latina com o intuito de incentivar e aprofundar as relações comerciais entre eles. O acordo de maior abrangência geográfica foi o da ALALC, mas não prosperou devido à complexidade de acordar as preferências tarifárias entre vários países membros nos prazos que foram marcados. As demais iniciativas também não prosperaram como estava previsto, mas subsistem até a atualidade, com certas transformações. Como processo substitutivo da ALALC, foi criada a Associação Latino-americana de Integração (ALADI), em 1980, que na verdade opera como uma estrutura flexível que permite as negociações nas diversas formas: elas podem iniciar-se na base das relações bilaterais e podem incluir a formação de blocos regionais.

Na década de 1990, tendo como antecedentes imediatos as transformações na condução política dos países do Cone Sul (o retorno de processos democráticos nos governos) e o iminente fracasso da Rodada de Uruguai, na negociação de levantamento das barreiras tarifárias para produtos agrícolas (assunto ainda pendente na atual Rodada de Doha), foi criado o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL), por meio do Tratado de Assunção (1991). Esse Tratado de Assunção estabeleceu o princípio do liberalismo econômico na linha da integração européia (livre circulação de produtos, serviços e fatores de produção), mas não criou nenhuma estrutura jurídica nem institucional de ordem supranacional. As negociações e o arcabouço legal são definidos no seio de reuniões intergovernamentais19. A Bolívia e o Chile têm acordos de complementação econômica com o MERCOSUL20.

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GATT: siglas em inglês do Acordo Geral sobre Comércio e Tarifas. 19

Os mandatos que se originam no MERCOSUL são acordados em reuniões ou foros compostos por funcionários públicos de cada governo. Devem ser posteriormente internalizados na estrutura jurídica ou normativa dos Países Membros. Quando se tem uma estrutura supranacional, como no caso da União Européia, a estrutura organizacional é independente institucionalmente dos governos e as normativas emanadas de uma estrutura como esta são de aplicação imediata nos Países Membros.

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Cabe destacar que o processo de integração econômica regional não parou nesta iniciativa do MERCOSUL, assinado pela Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai: em 2004 se assinaram acordos com os países da Comunidade Andina de Nações (Pacto Andino) e, finalmente, no ano 2008, foi criada a União Sul-americana de Nações. Ademais, cabe mencionar que o governo da Venezuela apresentou em 2007 uma solicitação formal de

O MERCOSUL teve parcos avanços na área de energia. Se bem foi criado um Subgrupo de Trabalho dedicado à energia (o Subgrupo 9 do Grupo Mercado Comum21), os únicos resultados orientados aos princípios da integração proposta são dois Memorandos de