Kvaliteten i studien

Em países federais, o típico esforço de política pública deveria ser interativo, mesmo que existam elementos de transferência administrativa para os níveis inferiores de governo, pois, como há múltiplos interesses e estruturas, esses dificilmente podem ser controlados apenas pelo governo central. Este nível, em regra, define os parâmetros e dispõe de recursos, enquanto os entes subnacionais costumam lidar com a implementação. Mas quanto mais institucionalizadas forem as regras dessa forma de cooperação, maior tende a ser o input dos entes federativos na produção de políticas públicas, o que costuma ser um dos estímulos para a constituição de sistemas nacionais de políticas como institucionalidade intergovernamental. Assim, maior a probabilidade de essa pactuação federativa lograr êxito em termos de autoridade e legitimidade.

Aqui vale lembrar o conceito de "shared functions" proposto por Grodzins (1984, p. 11-13) que pode designar um ou mais das seguintes condições: a) na formulação de um programa, o poder de decisão é exercido tanto por aqueles no governo federal como pelos governos estaduais e locais; b) onde gestores de todos os governos exercem significativas responsabilidades, na administração de uma dada atividade, essa será chamada uma "função partilhada"; c) se os representantes de todos os governos exercem significativa influência sobre as operações de um programa ele será considerado uma forma de partilha.

Na trajetória teórica dessa concepção adquire importância a análise de Grodzins (1984) sobre o funcionamento das polícias americanas. Parafraseando Edgar Hoover, chefe do FBI até a década de 1970, "nenhuma unidade de apreensão e detenção pode ser autossuficiente, pois o crime não é apenas local, mas nacionalizado, e métodos nacionalizados são necessários para combatê-lo" (Op. cit., p. 89-90). A criação de formas de cooperação

federativa em políticas públicas parte dessa constatação: problemas comuns em todo território nacional, e que afetam áreas de ação estatal, requerem a cooperação entre mais de uma esfera de governo para formular e implementar as iniciativas que são requeridas.

Nessa experiência, o sistema nacional de polícias se abrigava sob leis federais a serem executadas em todos os níveis de governo. O "sistema nacional de polícias é principalmente encontrado no suporte mútuo de servidores públicos (officers) que em conjunto executam o trabalho nacional de aplicação da leis" (GRODZINS, 1984, p. 102). Esta cooperação também dependeu de antecedentes, ainda que contingentes e não planejados, que influíram na trajetórias das relações que foram sendo construídas para garantir o enforcement das leis e assim superar a ação independente em cada esfera de governo.

Em sistemas de políticas busca-se construir unidade nacional ao redor de órgãos e agentes públicos dos três entes federativos. Neste caso, gera-se um "bem institucionalizado sistema de ajuda mútua" por meio de redes de relacionamento intergovernamental. Formas de cooperação assim constituídas visam organizar a produção conjunta de política pública, apoiada em processos combinados de construção de capacidades de gestão e implementação coordenada e descentralizada. A finalidade é superar a convivência de lógicas duais criando denominadores comuns em torno de objetivos nacionalmente pactuados.

Seja qual for o modelo, políticas públicas em países federalistas dividem responsabilidades pela sua gestão e implantação, e possuem algum grau de coordenação nacional combinada com sua descentralização territorial e setorial. Ainda que existam regras e diretrizes nacionais, com graus variados de autonomia dos entes para executá-las, o caso das polícias exemplificado por Grodzins possui outras implicações analíticas. Sistemas nacionais de políticas costumam gerar arranjos institucionalizados em que todos os níveis de governo convergem para atuar de forma cooperada ao redor de uma agenda comum. Ao criar sua própria institucionalidade, as regras do jogo cooperativo definem o contorno das interações intergovernamentais e a distribuição de competências e atribuições entre esferas de governo. Nos termos de Obinger, Leibfried e Castles (2005), a forma como o federalismo se organiza e a maneira como suas políticas públicas são estruturadas influenciam-se reciprocamente.

A constituição de arranjos sistêmicos de políticas públicas está alinhada a essa visão que objetiva garantir interdependência e melhorar a coordenação federativa. Este processo se organiza sem prejuízo da autonomia que os governos locais costumam desfrutar, mas orienta- se para evitar ações fragmentadoras, e por isso se guia por metas nacionais. O conceito de sistema supõe articulação federativa nacional apoiada no importante papel regulamentador, indutor, coordenador e financiador da União (ABRUCIO, 2010; FRANZESE e ABRUCIO,

2013). Buscam combinar descentralização e discricionariedade local com um sentido nacional de coordenação política. Em outros termos, visam ajustar autonomia subnacional e convergência federativa, mas sem a visão hierárquica típica dos modelos de autoridade inclusiva para definir seus objetivos (WRIGHT, 1988).

Os "constrangimentos mutuamente consentidos" entre os participantes alimentam as bases para a obediência a regras e normas pactuadas de forma intergovernamental. Mas como lembra Pierson (1995, p. 451), "no federalismo, dada a divisão de poderes entre os entes, as iniciativas políticas são altamente interdependentes, mas são, de forma frequente, apenas modestamente coordenadas”. Portanto, trata-se de um processo de cooperação que, embora possa ser "amarrado" por suas próprias regras de organização e funcionamento, também é marcado pela contingência das relações políticas em cada arena intergovernamental.

E assim é, pois existe o que Pierson (1995) denominou de dilema do shared decision making: para melhorar o desempenho governamental é preciso compartilhar políticas entre entes federativos que, por definição, só entram neste esquema conjunto se assim o desejarem. Por isso, a expansão de políticas públicas compartilhadas em sistemas federativos é complexa. A maneira como essa cooperação é organizada e acomoda os representantes subnacionais das politicas públicas ajuda a reduzir as incertezas desses vínculos que requerem a participação de todos os níveis de governo. Para tanto, a autonomia que costuma ser desfrutada pelos governos locais busca ser compensada por arranjos intergovernamentais visando reduzir as assimetrias de autoridade e recursos. O essencial para as "agências administrativas, dentro e entre níveis de governo, é promover o desenvolvimento da cooperação e ajuda mútua" (GRODZINS, 1984, p. 338).

Na concepção e implementação das políticas públicas é importante observar a variação existente nas capacidades dos governos subnacionais. Os critérios institucionalizados para a adesão federativa são relevantes, pois as politicas podem estabelecer "padrões nacionais mínimos" ou deixar cada governo subnacional adaptar seus objetivos de forma mais discricionária e de acordo com suas capacidades. Por essa razão, Pressman (1975, p. 142) pergunta: os doadores (governo federal) estão preocupados com os efeitos de suas políticas de assistência sobre o desenvolvimento dos governos subnacionais? E se existe alguma, qual abordagem que predomina para buscar esse objetivo? Adicionalmente, importa avaliar as regras de financiamento e a legislação da política, pois esses dispositivos podem indicar como ocorre a indução do governo federal e o grau de autonomia e/ou acessibilidade dos governos subnacionais no seu manejo.

Em termos de experiências nacionais que se valem de sistemas nacionais, o caso mais relevante segue sendo o alemão, por meio do que Agranoff (2007, p. 265) chama de "desenvolvimento colaborativo de políticas". Este é um modelo da construção intergovernamental de políticas públicas, patrocinado pelo governo federal, mas operado em nível subnacional. Este processo demanda interdependência além do tradicional "nós propomos e eles dispõem", pois as partes afetadas forjam cursos viáveis de implementação cooperativa. O governo nacional supera a postura associada para apenas requerer a obediência a leis e regras de execução em favor da construção intergovernamental de políticas. Esta é a realidade em muitas áreas em que o governo central não possui capacidade executora, pois essa se encontra quase integralmente nos Lander.

A tomada de decisão conjunta formaliza instrumentos em que todos os atores governamentais interagem para desenvolver políticas domésticas, tendo o Bundesrat como a instituição que canaliza essa relação intergovernamental em políticas públicas. Para Agranoff (2007), essa experiência mostra como se constituem modelos nacionais articulados de políticas públicas, sobretudo de welfare state, em que os entes subnacionais podem influenciar desde os seus estágios iniciais. Conforme Pierson (1995), sendo o federalismo um sistema em que há mais de um ramo de governo atuando na mesma política pública, importa considerar como suas instituições se inserem no contexto de cada uma dessas iniciativas..

No Canadá, a experiência de sistema de políticas é menos estruturada, pois a trajetória de seu federalismo é diferente, mas também organizou modelos de decisão conjunta que demandam acordos formais entre todos os níveis de governo envolvidos em uma política pública. Este foi o exemplo do Plano Canadense de Pensão que requer aprovação formal do governo nacional e das províncias, o que impede ações unilaterais. Obinger, Leibfried e Castles (2005) frisam que essa experiência gerou um complexo sistema de decisão coletiva ao ampliar a variedade de participantes, diversificar as expressões ideológicas à mesa, outorgar poder de veto aos participantes e ampliar o nível de consenso requerido.

Este processo pode envolver a formalização de arenas intergovernamentais de discussão e deliberação que fortalecem a construção de acordos sobre políticas que, nesse caso, afasta seus processos decisórios de serem ad hoc. Esses arranjos baseiam-se em regras mais institucionalizadas para gerar alinhamento entre autoridades federais e subnacionais. A pactuação ocorre por meio de decisões conjuntas que demandam a aprovação dos atores subnacionais, sobretudo porque há custos compartilhados, pois:

Since federal systems inflate the number of actors involved in the policy-making process, and because sub-governments frequently pursue their own strategies in a given policy field, any major policy change requires the co-ordination of multi- layered interests and the approval of a host of actors, who have to bargain until they agree on a joint course of action and – especially important for expensive areas of public policy such as social policy – on the cost sharing associated with this course (OBINGER, LEIBFRIED and CASTLES, 2005, p. 37-38).

Portanto, sistemas de políticas buscam desenvolver não apenas os pactos em torno de seus fins, mas também dos meios necessários para sua implantação. Para atingir metas nacionais pode ser necessário desenvolver capacidades institucionais subnacionais, sem as quais os entes melhor estruturados podem distanciar-se dos demais e a assimetria que daí poderia decorrer enfraqueceria a essência desse tipo de arranjo cooperativo. Como lembram Krane e Wright (2000, p. 97), desde os anos 1980, tem ganhado ímpeto na administração pública o gerenciamento das dimensões inseridas nas relações intergovernamentais. Esta poder ser uma finalidade almejada por sistemas nacionais de políticas, e os formatos que esses assumem para organizar a cooperação federativa também podem estimular a promoção das capacidades estatais dos entes subnacionais como uma dimensão relevante.