3.3 Bearbeiding, analyse og tolkning av data
3.3.4 Kvalitet, pålitelighet og overførbarhet
A elaboração de plano diretor é providência que se reporta ao princípio do
Desenvolvimento Sustentável, de caráter antropocêntrico, conforme dispõe o
princípio de número 1 da Declaração do Rio, também conhecida como Agenda 21.
Dela deve participar a população, em atendimento ao princípio da Gestão
Democrática
108.
Em que pese o mandamento constitucional, de 1988, até o advento da Lei
10.257/2001, Estatuto da Cidade, não era incomum que municípios com mais de 20
mil habitantes, por razões diversas, desde o absoluto desconhecimento sobre a
108
Constituição Federal, artigo 29, inciso XII; Estatuto da Cidade, artigos 2º, II e 43 a 45.
A gestão democrática da cidade deve ser entendida como a participação do povo na administração do espaço urbano. E as diretrizes da política urbana para o desenvolvimento das funções sociais da cidade passam, necessariamente, pela gestão democrática, conforme o art. 2º, inciso II, do Estatuto da Cidade, por meio da
participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.
forma, até a falta de interesse político, deixassem de elaborar seus planos diretores.
A Lei 10.257/2001, no entanto, estabeleceu o prazo de 5 anos para que os
municípios obrigados à elaboração de plano diretor por força do disposto nos incisos
I e II do artigo 41 do Estatuto da Cidade (com mais de 20 mil habitantes e
integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas) o fizessem.
109Findo este prazo, em 10 de outubro de 2006, 1.376 dos 1.682 municípios
brasileiros com mais de 20 mil habitantes haviam elaborado seus planos diretores,
conforme nota divulgada em dezembro de 2006 pelo Ministério das Cidades:
Cerca de 80% dos 1.682 municípios brasileiros com mais de 20 mil habitantes cumpriram o prazo para a elaboração do plano diretor, estabelecido no Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001). Desse universo, apenas 60 prefeituras não iniciaram a discussão com a comunidade, o que representa 3,6% do total. Outros 296 projetos estão em fase final de elaboração110111
.
De se observar, por curioso, que a nota oficial do Ministério das Cidades
considera nos números que apresenta tão somente os municípios obrigados à
elaboração de plano diretor por força do parágrafo 1º do artigo 182 da Constituição
Federal e não o rol ampliado dos incisos I e II do artigo 41 do Estatuto da Cidade,
desconsiderando, ao que parece, a determinação expressa no artigo 50 da Lei
10.257/2001.
109
Art. 50 do Estatuto da Cidade, Lei 10.257, de 10 de julho de 2001. 110
Cf. balanço apresentado pela secretária Nacional de Programas Urbanos do Ministério das Cidades, Raquel Rolnik, durante a VII Conferência das Cidades, de 12 a 14/12/2006. Nota “Maioria dos municípios elaborou plano diretor dentro do prazo previsto no Estatuto da Cidade”, divulgada pela Assessoria de Comunicação do Ministério das Cidades em 12/12/2006:
http://www.cidades.gov.br/index.php?option=content&task=view&id=1847&Itemid=421 111
Marcos Pinto Correia Gomes informa que “Na Pesquisa de Informações Básicas Municipais de 2001 do IBGE, cujas informações são colhidas com as autoridades locais, um terço dos Municípios com mais de 20.000 habitantes responderam não ter Plano Diretor. Sem contar com a possibilidade de respostas enganosas, chamando-se de Plano Diretor outras leis urbanísticas, até mesmo por desconhecimento de causa, muitos dos que responderam afirmativamente tinham planos feitos nas décadas sessenta ou setenta, o que também não é adequado, em face da mutabilidade urbana”. O plano diretor de desenvolvimento urbano após o Estatuto da
Cidade. Disponível em
<http://www.ubatuba.sp.gov.br/planodiretor/x_biblioteca/o_pd_de_desenvolvimento_urbano.pdf>. Acesso em 19 de março de 2007.
Jacintho Arruda Câmara
112define três espécies de sanção aplicáveis, à luz
do Estatuto da Cidade, aos municípios e prefeitos que, obrigados a tanto, não
editaram seus planos diretores no prazo estabelecido no artigo 50 da Lei
10.257/2001:
Sanções de natureza institucional, que determinam a privação da utilização
dos instrumentos urbanísticos previstos no artigo 182, parágrafo 4º, da Constituição
Federal, bem como outros previstos no Estatuto da Cidade e que igualmente
dependam da existência de plano diretor, como o direito de preempção, a outorga
onerosa do direito de construir, a transferência do direito de construir e as operações
urbanas consorciadas.
Sanções de natureza funcional extraordinária, que são aplicáveis por força
de tipificação expressa no próprio Estatuto da Cidade (artigo 52 e seus incisos II a
VIII), como as penalidades previstas para atos de improbidade administrativa
113, em
que incorrem, por exemplo, os prefeitos e outros agentes públicos
114que não
adotem as providências necessárias à aprovação e atualização do plano diretor
(parágrafo 3º do artigo 40 da Lei 10.257/2001) ou que impeçam
115.
112
Jacintho Arruda Câmara. Plano diretor. Estatuto da Cidade – comentários à lei federal 10.257/2001. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 316.
113
Lei 8.429, de 02 de junho de 1992 114
A teor da disposição expressa do artigo 52: “sem prejuízo da punição de outros agentes públicos envolvidos...”. É o caso, por exemplo do presidente da Câmara Municipal que obstrui, em conluio com o prefeito ou agindo contra este, a aprovação do projeto de plano diretor.
115
Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001), art. 52. Sem prejuízo da punição de outros agentes públicos envolvidos e da aplicação de outras sanções cabíveis, o Prefeito incorre em improbidade administrativa, nos termos da Lei nº 8.429, de 2 de julho de 1992, quando:
I – (vetado). O texto vetado era “impedir ou deixar de garantir a participação de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil, conforme o disposto no § 3º do art. 4º desta Lei”. As razões do veto: “O art. 52, inc. I, do projeto prevê como improbidade administrativa a conduta de o Prefeito ‘impedir ou deixar de garantir a participação de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil, conforme o disposto no § 3º do art. 4º desta Lei’. Este parágrafo do art. 4º estabelece o denominado controle social da aplicação dos recursos públicos.
Sabe-se que o chamado controle social dos atos de governo tem natureza muito mais política do que jurídica, sendo certo que o seu preciso significado e alcance sempre ensejam controvérsias, de modo a dificultar sobremaneira a sua real efetivação.
Resulta, então, que fixar como ato de improbidade a conduta de não garantir o controle social dos gastos públicos, de forma a sancionar os Prefeitos com a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública e a indisponibilidade de bens em razão daquela conduta, significa incluir no ordenamento legal dispositivo de difícil interpretação e aplicação, em prejuízo da segurança jurídica. Mais uma vez o interesse público ficou contrariado, merecendo ser vetado o referido inc. I do art. 52 do projeto”.
Sanções de natureza funcional ordinária, que submetem os responsáveis
legais pela gestão dos municípios desidiosos as sanções ordinárias previstas nos
regimes jurídicos funcionais aplicáveis às autoridades responsáveis. Em outras
palavras, deixar de cumprir o dever funcional, legalmente estabelecido, de promover
a edição de plano diretor acarreta ao servidor público responsável as punições
cabíveis. Essa modalidade de sanções não é absorvida pela modalidade sanções de
natureza funcional extraordinária pelo fato de o Estatuto da Cidade, em seu artigo 52
estabelecer expressamente a cumulatividade de sanções:
Art. 52. Sem prejuízo da punição de outros agentes públicos envolvidos e da aplicação de outras sanções cabíveis, o Prefeito incorre em improbidade administrativa, nos termos da Lei nº 8.429, de 2 de julho de 1992 quando:
(...)
VII – deixa de tomar as providências necessárias para garantir a observância do disposto no § 3º do art. 40 e no art. 50 desta Lei; (destaquei).
A inobservância do prazo assinalado em lei é desrespeito evidente ao
princípio da legalidade. Portanto, o prefeito ficará sujeito a “ressarcimento integral do
dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a
II – deixar de proceder, no prazo de cinco anos, o adequado aproveitamento do imóvel incorporado ao
patrimônio público, conforme o disposto no § 4º do art. 8º desta Lei;
III – utilizar áreas obtidas por meio do direito de preempção em desacordo com o disposto no art. 26 desta Lei; IV – aplicar os recursos auferidos com a outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso em
desacordo com o previsto no art. 31 desta Lei;
V – aplicar os recursos auferidos com operações consorciadas em desacordo com o previsto no § 1º do art. 33 desta Lei;
VI – impedir ou deixar de garantir os requisitos contidos nos incisos I a III do § 4º do art. 40 desta Lei [este dispositivo refere-se à promoção de audiências públicas e debates, à publicidade e ao acesso quanto às informações e documentos produzidos, por ocasião do processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação];
VII – deixar de tomar as providências necessárias para garantir a observância do disposto no § 3º do art. 40 e no art. 50 desta Lei [o dispositivo faz referência à elaboração do plano diretor no prazo de cinco anos a contar da data da entrada em vigor do Estatuto da Cidade, conforme o texto do artigo 50, e à revisão obrigatória do plano diretor a cada dez anos ou menos, como determina o artigo 40, parágrafo 3º];
VIII – adquirir imóvel objeto de direito de preempção, nos termos dos arts. 25 a 27 desta Lei, pelo valor da proposta apresentada, se este for, comprovadamente, superior ao de mercado.
cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração
percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber
benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por
intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três
anos”
116.
No entanto, é imprescindível delimitar adequadamente qual o papel do
prefeito municipal na elaboração do plano diretor, a fim de evitar imputações
injustas. Não há nada na legislação que atribua ao prefeito fazer aprovar a lei que
institui o plano diretor no prazo estabelecido
117.
Caberá ao chefe do Poder Executivo municipal apresentar projeto de lei
adequado e consistente, elaborado com plena participação popular e em tempo hábil
para que a Câmara Municipal, levando-se em conta a necessidade de realização de
audiências públicas, deliberar sobre o projeto.
Assim, cabia ao prefeito ter apresentado o projeto de lei respectivo com
prazo suficiente para que estivesse devidamente votado até o dia 10 de outubro de
2006.
Não é de se descartar, porém, a hipótese de a Câmara Municipal rejeitar o
projeto, seja por uma questão de visão política divergente ou outro motivo qualquer.
Ainda poderá ocorrer uma demora excessiva para votar o projeto de lei. Nessas
circunstâncias, não se afigura razoável responsabilizar o prefeito pela eventual
ausência da lei exigida, o que não significa que o responsável pela obstrução
indevida da aprovação do plano seja responsabilizado nos termos da Lei.
116
Artigo 12, inciso III, da Lei Federal 8.429/92. 117
Em verdade, nem mesmo a iniciativa da lei que institui o plano diretor no município é atribuída ao prefeito pela Lei. Essa atribuição é resultado da interpretação doutrinária (sustentada por ilustres juristas, como José Afonso da Silva no seu Direito Urbanístico Brasileiro e Diógenes Gasparini, na obra Estatuto da Cidade) e jurisprudencial (Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, Apelação Cível 1994.007.00069 e do Tribunal de Justiça de São Paulo, Ação Direta de Inconstitucionalidade 24.919-0, dentre outras). No entanto, nos parece mais adequado o entendimento de Joaquim Castro Aguiar (Direito da Cidade. Rio de Janeiro: Renovar, 1996, p. 47), no sentido da prevalência da iniciativa concorrente, até mesmo em razão da tese adotada como uma das linhas condutoras do presente trabalho, no sentido de que a lei que institui preceitos de ordenamento da cidade, independente de seu aspecto formal, pode fazer as vezes de plano diretor.