O mercado de energia tem se modificado nas últimas décadas, passando de um modelo regulado (entre 1960 e 1995), para o mercado livre (de 1996 a 2003) e finalmente chegando a modelo atual, que congrega ambas as opções: mercado regulado (ou cativo) e mercado livre.
No primeiro período, o Estado atuava como re- gulador e planejador, sendo praticamente o único investidor na expansão da geração elétrica no País. A partir de 1996, a comercialização de energia pas- sou a ser realizada por empresas estatais, em um ambiente de mercado livre, mas sem competição ou estímulos comerciais. No chamado mercado livre, o preço da energia era definido pelas forças de ofer- ta e demanda no mercado spot19, sendo permitidos
contratos diretos entre geradoras e distribuidoras de energia. A ausência de incentivos de mercado e de diversidade na oferta de energia, além da neces- sidade maiores investimentos e planejamento para o setor elétrico culminou, em 2004, na promulgação da Lei Federal 10.848, que alterou profundamente a forma de comercialização de energia elétrica no País e definiu o Novo Marco Regulatório do Setor Elétri- co. Foram instituídos dois ambientes de mercado: ambiente de contratação regulada (ACR) e ambien- te de contratação livre (ACL).
No ACR comercializa-se a energia elétrica utili- zada pelas companhias distribuidoras para atender a seus respectivos consumidores finais. A venda de energia no ACR é realizada por licitações, na forma de leilões, que são regulados pela Aneel e operacio- nalizados pela CCEE. Nesse caso, o vencedor da lici- tação firma um único contrato de compra de energia com todas as companhias distribuidoras que ofere- ceram energia e que estão ligadas ao Sistema Inter- ligado Nacional (SIN).
No ACL comercializa-se a energia elétrica para atender aos consumidores livres e especiais, por intermédio de contratos bilaterais livremente ne- gociados entre as partes. Atualmente, aproximada- mente 72% da comercialização de energia ocorre no ambiente regulado (ACR), contra cerca de 28% no ambiente livre (ACL) (CCEE, 2013). Os agentes de geração, produtores independentes de energia (ou autoprodutores) e comercializadores podem vender energia elétrica nos dois ambientes, mantendo o ca- ráter competitivo da geração.
19
Para o setor elétrico, mercado spot se refere ao pagamento à vista pela compra de energia elétrica, com prazo curto para entrega da remessa comercializada.3.2.1.
AMBIENTE DE CONTRATAÇÃO REGULADAO ambiente de contratação regulada (ACR) exerce importante influência na expansão da ener- gia renovável no País. A partir desse mercado, os agentes distribuidores passaram a adquirir energia por leilões, podendo contar, inclusive, com um cer- tame exclusivo de fontes alternativas. Além disso, o leilão para garantir a energia de reserva do SIN, que tem como objetivo aumentar a segurança do for- necimento desse sistema, também é realizado com fontes alternativas de energia.
Referente ao planejamento, a estruturação dos leilões é o elemento de maior relevância no que tange incentivar fontes alternativas para geração de energia elétrica. Desse modo, os leilões que ocor- rem anualmente foram subdivididos em categorias conforme a finalidade da energia leiloada:
Leilão de energia existente; Leilão de energia nova;
Leilão de energia de fontes alternativas; Leilão de energia de reserva; e Leilão de projetos estruturantes.
A formulação dos leilões de energia, que são regulados pela Aneel e operacionalizados pela CCEE, surgiu da necessidade de expandir o setor utilizando planejamento e instrumentos de merca- do. Essa nova estrutura de operação do sistema elétrico surgiu concomitantemente com a crise do setor hídrico, em um período com baixa oferta de energia dessa fonte. Como consequência, as demais fontes foram incentivadas nos leilões (renováveis e não-renováveis), em especial as fontes renováveis, que passaram a ter certames exclusivos, resultando em incentivos para as fontes alternativas em geral.
Através da concorrência instituída pelo proces- so de licitação, o governo pode oferecer aos consu- midores cativos a menor tarifa possível – a modici- dade tarifária. Dessa maneira, os agentes geradores apresentam nos leilões seu menor preço de energia por megawatt-hora (R$/MWh), sendo que o vence- dor do leilão é definido a partir do menor preço ofe- recido para atendimento da demanda.
É importante explicar que, durante a etapa do pré-leilão, o Ministério de Minas e Energia (MME) define o preço teto inicial da venda de energia dos empreendimentos (valor máximo do MWh comer- cializado no leilão em questão), e as distribuidoras
apresentam suas demandas de energia, sendo que estas, agregadas, constituem o grupo comprador de energia elétrica.
LEILÃO DE ENERGIA EXISTENTE
No leilão de energia existente é negociada a venda da energia procedente de empreendimentos já constituídos, cujo investimento inicial tenha sido totalmente amortizado – atualmente, predomina nesta modalidade a geração por fonte hidráulica. Os empreendimentos que participam desse tipo de lei- lão pertencem a empresas que foram formadas de 1960 à 1995, na lógica do Estado investidor, algumas foram privatizadas na década de 1990, mas na maior parte ainda são propriedades de empresas estatais. Há duas modalidades de leilão de energia existente:
Leilão A-1: realizados no ano anterior ao ano de entrega física da energia.
Leilão de Ajuste: visa adequar o volume de ener- gia contratado pelas distribuidoras, tratando eventuais desvios nas previsões feitas pelas dis- tribuidoras em leilões anteriores com relação ao comportamento de seu mercado.
LEILÃO DE ENERGIA NOVA
Nos leilões de energia nova a energia negocia- da é oriunda de empreendimentos que, em geral, ainda não iniciaram sua etapa de construção, sendo aberto para empreendimentos de diversas fontes. Entretanto, os editais estabelecem preços máximos diferenciados para cada tipo de empreendimento e estabelecem os montantes que serão contratados de cada fonte.
Pode-se dizer que esses leilões promovem uma concorrência pelo mercado futuro de energia, sen- do fundamentais para promover a expansão do par- que gerador, uma vez que acontecem antes da data de início de construção e operação dos empreen- dimentos e acabam desempenhando um papel de “investidor”. Os leilões para novas energias têm as seguintes formatações:
Leilão A -5: usinas que entrarão em operação co- mercial em até cinco anos; ou
Leilão A -3: usinas que entrarão em operação em até três anos.
Nos últimos leilões de energia nova, as usinas eólicas desbancaram as fontes térmicas na disputa, inclusive as de gás natural. Conforme o Gráfico 3,
referente ao leilão de energia nova tipo A-5, que ocorreu em 2011, 76% da energia contratada foi oriunda de parques eólicos.
Além do preço competitivo, outro fator que tem impulsionado a contratação de grandes quan- tidades de energia eólica nos últimos leilões de energia nova, ocorridos em 2011 e 2012, é a rapidez na construção dos parques. Em média, os parques eólicos são construídos e tornam-se operáveis em dois anos; em contrapartida, UTEs ou mesmo PCHs podem demorar entre 5 e 15 anos para gerar ener- gia, o que impossibilita estas fontes de participarem em leilões A-3.
Entretanto, o governo excluiu as usinas eólicas dos leilões A-5, deixando-os apenas para termelé- tricas e hidrelétricas. O governo justifica essa medi- da como necessária para balancear a expansão da matriz energética no Brasil, alegando que a energia eólica não garante a seguridade energética, devi- do a sua dependência dos ventos, tendo, portanto, que ser uma fonte complementar e não de base. Também, é alegado que as usinas eólicas não pos- suem um prazo de construção de cinco anos, con- forme a formatação do leilão A-5.
Assim, mesmo a energia eólica sendo limpa e com preço competitivo, ficando com preço atrás apenas da energia hidrelétrica, a Empresa de Pes- quisa Energética (EPE) optou por priorizar a parti-
cipação das térmicas nos leilões de energia nova. Essa ação tem um impacto negativo na expansão da energia eólica no País, limitando investimentos para construção de parques geradores. Esse fato tam- bém reflete negativamente no compromisso que o Brasil assumiu, em 2009, para reduzir as emissões nacionais de gases de efeito estufa (GEE), uma vez que a geração térmica a base de carvão tem sido priorizada em detrimento de outras fontes como o gás natural (por terem preço mais baixo nos leilões A-5), resultando em grandes emissões de GEE, que poderiam ser mais baixas ou eventualmente nulas se os investimentos fossem transferidos para fontes renováveis de energia. Em contrapartida, o governo promoveu em agosto de 2013 um leilão de reserva exclusivo para energia eólica.
LEILÃO DE FONTE ALTERNATIVA E LEILÃO DE ENERGIA DE RESERVA
Os leilões de fontes alternativas são destinados a novos empreendimentos de fontes alternativas de energia, ou seja, são específicos para empreen- dimentos de fontes renováveis. Normalmente, para esse tipo de leilão, enquadram-se como fontes alter- nativas os projetos de biomassa, centrais eólicas e pequenas centrais hidrelétricas (PCHs); os projetos de energia solar ainda não representam parcela re- levante no cenário nacional, portanto ainda não são considerados nos leilões. Os projetos hidrelétricos de maior porte (UHEs) não são enquadrados nessa categoria em função do impacto ambiental que suas barragens e área inundada representam e por serem a principal fonte geradora no País atualmente.
No leilão de energia de reserva é contratada energia adicional, que visa reduzir os riscos de falta de energia elétrica, principalmente pelo desequi- líbrio entre oferta e demanda. Portanto, o volume de energia negociado no leilão de reserva fica dis- ponível para eventuais momentos críticos do SIN, quando houver demandas não previstas.
Nos últimos anos, os parques de geração eóli- ca também têm sido destaque nesses leilões, seja pelo número de parques participando, seja pelo preço do MWh ofertado. O leilão de reserva ocorri- do em agosto de 2011, o quarto desse tipo, foi um marco para a expansão e comercialização da ener- gia eólica, que foi contratada a um valor médio de R$ 99,54/MWh, o que demonstra redução do pre-
GRÁFICO 3: LEILÃO DE ENERGIA NOVA,
TIPO A-5, 2011.
FONTE: INSTITUTO ACENDE BRASIL, 2012.biomassa 3% HidrelÉtrica 21% eólica 76%
ço e maior competitividade. Comparativamente, o preço médio dessa fonte foi de R$ 144,00/MWh no segundo leilão de energia de reserva, ocorrido dois anos antes, em 2009. O leilão de 2011 contratou 34 novos projetos de geração eólica e 7 novos projetos de geração de biomassa (Figura 16).
Em agosto de 2013 o governo promoveu um leilão de reserva exclusivo de energia eólica. A ex- clusividade desse leilão deve-se, principalmente, ao fato de o governo ter retirado a fonte eólica do leilão de energia nova tipo A-5. De acordo com in- formações da EPE, foram cadastrados 655 projetos para o leilão de 2013, sendo a potência oferecida estimada em 16.040 MW, números recordes no País. E o resultado foi a contratação 1.505 MW, com um preço médio final de R$ 110,51/MWh.
Esse certame foi importante para aumentar a confiabilidade deste tipo de energia no setor elétrico brasileiro, pois utilizou-se de uma nova sistemática, que aumentou o grau de confiabilidade da fonte eó- lica. O cálculo da garantia física20, estipulou que cer-
ca de 90% da energia produzida pelos empreendi- mentos eólicos fosse entregue – anteriormente, essa parcela era de apenas 50%. De acordo, com Mauricio Tolmasquim, presidente da EPE, o maior rigor do cál- culo de energia que cada parque poderá negociar aumentará o grau de confiabilidade da fonte eólica. Além disso, a nova metodologia possui uma regra que atrela a contratação de parques eólicos à garan- tia de conexão na rede de transmissão, o que elimi- na o risco de os empreendimentos ficarem prontos e não terem como escoar a produção (EPE, 2013a).
Nesse contexto, podemos avaliar que os certa- mes exclusivos para fontes renováveis, como leilão de fonte alternativa e leilão de reserva, buscam in- centivar a expansão da geração por meio de fontes como a eólica e a biomassa, e também criar condi- ções para a diversificação da matriz nacional. Entre- tanto, observa-se que é necessário desenvolver me-
canismos que possibilitem que os empreendimentos de energia renováveis disputem livremente com as demais fontes, em condições de igualdade, pois, em certas condições, a premissa da modicidade tarifária poderia estar prejudicando as fontes alternativas.
LEILÃO DE PROJETOS ESTRUTURANTES
São leilões específicos para contratação de energia de empreendimentos classificados como estratégicos pelo Conselho Nacional de Política Energética (CNPE). A Lei Federal 10.848, de 2004, adicionou ao rol de prerrogativas do CNPE a possi- bilidade de “indicar empreendimentos que devam ter prioridade de licitação e implantação, tendo em vista seu caráter estratégico e de interesse público, de forma que tais projetos venham a assegurar a otimização do binômio modicidade tarifária e con- fiabilidade do Sistema Elétrico” (inciso VI do Art. 2o da Lei no 9.478, de 1997). Não há, portanto, uma de- finição clara de quais são os critérios ou característi- cas esperadas para classificar um empreendimento para os leilões estratégicos. Até o momento, apenas projetos de grandes hidrelétricas foram contratados nesse tipo de leilão, como as usinas dos rios Madei- ra, Santo Antônio e Jirau (realizados em dezembro de 2007 e maio de 2008, respectivamente), além da usina de Belo Monte (licitada em 2010).
LEILÃO DE TRANSMISSÃO
Os leilões de transmissão se constituem no ins- trumento organizado pelo governo para conceder às empresas o direito de construção e operação das linhas de transmissão. Nesses leilões são definidos o nível de qualidade e as tarifas do serviço (Instituto Acende Brasil, 2013). Esse tipo de leilão é fundamen- tal para o escoamento de energia licitada, em espe- cial, daquela oriunda do leilão de energia nova, em que o empreendimento energético ainda não possui ligação com as linhas de transmissão.
20
Garantia física: montante, em MW médios, correspondente à quantidade máxima de energia relativa à usina que poderá ser utilizada para comprovação de atendimento de carga ou comercialização por meio de contratos, estabelecido na forma constante da Portaria MME nº 258, de 28 de julho de 2008.FIGURA 16: RESULTADO LEILÃO DE RESERVA, 2011.
FONTE: EPE, 2011.1O LEILÃO DE ENERGIA DE RESERVA / 2011 – RESULTADO FINAL
FONTE PROJETOS
CONTRATADOS INSTALADA (MW)POTÊNCIA GARANTIA FÍSICA (MW médios) PREÇO MÉDIO (R$/MWh)
Eólica Biomassa TOTAL 34 7 41 861,1 357 1.218,1 428,8 169,5 589,3 99,54 100,40 99,61
O leilão de energia e leilão de transmissão devem ser planejados levando em consideração a relação direta existente entre essas atividades. En- tretanto, o planejamento conjunto não vem ocorren- do. Prova disso, é que editais e cronogramas para realização dos leilões de geração e transmissão mui- tas vezes não consideram o tempo do início de pro- dução da energia em relação ao tempo necessário para a construção das linhas de transmissão (princi- palmente o tempo para o licenciamento ambiental e devidas regularizações fundiárias). Assim, falta uma compatibilização do planejamento de alguns leilões de geração e transmissão, para prevenir desperdício de energia. Um exemplo da falta de gestão conjunta entre a geração e transmissão são os 12 parques eó- licos da região nordeste do Brasil que estão parados pela falta de linhas de transmissão. A companhia res- ponsável pela instalação das linhas de transmissão apresentou três motivos para atraso na construção das linhas: licenciamento ambiental, processo de anuência dos órgãos do patrimônio histórico e a questão fundiária.
Atualmente, um dos principais desafios do ONS (responsável por regular e fiscalizar os serviços de transmissão no Brasil) é a integração das linhas de transmissão de energia de grandes usinas na Região Norte, como as do Complexo do Madeira e de Belo Monte, bem como as interligações internacionais (para importação de energia) e a inclusão das usinas eólicas no sistema. Parte da energia produzida até o fim do ano de 2013 pelas duas usinas do rio Madeira, em Rondônia, deixará de ser escoada para o restan- te do País por conta dessa falta de planejamento. Se toda a geração das usinas de Santo Antônio e de Jirau for transmitida para o SIN, há risco de queima das tur- binas instaladas, o que causaria prejuízos gigantescos.
Além disso, as deficiências e vulnerabilidades do processo de transmissão em função de grande parte da geração de energia ser produzida longe dos cen- tros consumidores, torna as fontes alternativas mais atraentes como solução para redes de transmissão menos complexas, visto que as fontes alternativas de energia promovem a geração distribuída, estando mais próximas do centro consumidor.
3.2.2.
AMBIENTE DE CONTRATAÇÃO LIVRE (ACL)No Ambiente de Contratação Livre, os gerado-
res a título de serviço público, autoprodutores, pro- dutores independentes, comercializadores, importa- dores e exportadores de energia e os consumidores livres e especiais têm liberdade para negociar direta- mente a compra de energia; estabelecendo volumes, preços e prazos de suprimento. No modelo atual de operação do sistema, todo consumidor é cativo até que opte por ingressar no ACL. Entretanto, para par- ticipar desse mercado é necessário ser considerado consumidor livre ou consumidor especial.
Os Contratos de Compra de Energia celebrados em ACL são contratos bilaterais entre gerador e con- sumidor, firmados sem a participação da Aneel ou da CCEE, mas que devem ser obrigatoriamente regis- trados na CCEE. Nesse ambiente, além do contrato de compra é necessário que outros contratos sejam fechados para garantia da entrega da energia, como por exemplo o contrato com o agente distribuidor, que não participa diretamente da transação, mas é o agente que entrega a energia ao consumidor final.
Caso a negociação de compra e venda de energia ocorra entre agentes de diferentes esta- dos, não significa que a energia tenha de percorrer as distâncias entre os agentes produtor e consumi- dor para ser entregue, ou seja, não será instalada uma linha exclusiva de transmissão de energia ex- clusivamente para este fim. Nesse caso, a energia que atenderá a demanda do consumidor será pro- veniente do SIN. O SIN congrega os sistemas de produção e transmissão de energia elétrica do País e, portanto, permite a troca de energia entre as diferentes regiões, os denominados submercados.
É importante citar que a negociação da ener- gia elétrica, no ambiente de comercialização livre, é feita em mercado de balcão, ou seja, as transações comerciais ocorrem de forma desorganizadas, o que gera assimetria de informações e baixa liquidez, não favorecendo a formação de preços desse mercado. Assim, a CCEE estuda a implantação a longo prazo de uma bolsa de energia, uma Clearing House21, na
qual a negociação de energia elétrica poderá ocor- rer através de uma plataforma eletrônica. Essa plata- forma poderá ser integrada a de outros mercados, como transações de carbono, eficiência energética e gás natural. Mais informações podem ser encontra- das no white paper: Construindo um Mercado Inteli-
gente de Energia, da CCEE.
Essa evolução do mercado livre, para um mo-
21
Clearing House: é o sistema pelo qual as bolsas garantem o cumprimento dos compromissos de compra e venda assumidos em pregão. Pode ser uma estrutura interna ou externa, adjunta à bolsa. A clearing house é responsável pelo registro de todas as operações realizadas, acompanhamento das posições mantidas, compensação financeira dos fluxos e liquidação dos contratos.delo de mercado organizado em bolsa pode ser um grande incentivo para a expansão da energia re- novável de fontes alternativas como solar, eólica e PCHs no Brasil. Diante das dificuldades de viabilizar econômica e ambientalmente grandes empreendi- mentos hidrelétricos, os portfólios de comercializa- ção do mercado livre têm dado cada vez mais aber- tura para energia de fontes alternativas. Assim, vale ressaltar que uma outra tendência do mercado livre é o crescimento da oferta de energia renovável de fontes incentivadas.
Outro ponto que pode fortalecer este merca- do diz respeito às taxas de emissões de GEE as-
sociadas à energia adquirida nos ambientes livres: a ampliação deste mercado possibilitará a inclusão de parcelas cada vez maiores de energias renová- veis alternativas no sistema, reduzindo as emissões de GEE associadas à eletricidade. A partir de evolu- ções no modelo de cálculo do fator de emissão do SIN, será permitido aos compradores do ACL iden- tificar a origem da energia consumida, e esses po- derão eventualmente ser creditados pelo benefício ambiental, especialmente em seus inventários de emissões de GEE, ou seja, poderão comprovar sua opção por fontes de energia renováveis e de baixo carbono. Atualmente, por conta da ausência desse