2. Teori
2.1. Krisesenter og sosialt arbeid
O Brasil, assim como tantos outros Estados, não possui uma política institucionalizada específica para os “refugiados ambientais”, uma vez que estes deslocados não se enquadram na definição nacional de refugiado, de acordo com a Lei 9.474/97.
Em verdade, esta norma foi resultado de uma determinação da Convenção de Cartagena de 1984, a qual em seu 2º tópico define que os Estados-parte que ainda não tiverem incorporado em seu ordenamento a Convenção de 1951 deveriam fazê-lo. Além disso, também se estabeleceu, entre outras recomendações, que os países devem criar mecanismos internos necessários para se oferecer proteção humanitária aos refugiados (DECLARAÇÃO DE CARTAGENA, 1984, p. 1-3).
Foi nesse ínterim que se editou o Estatuto do Refugiado, como é conhecida a lei nacional, a qual adota uma definição muito semelhante a da Convenção de 1951 e Protocolo de 1967, sendo refugiado aquele que, de acordo com o art. 1º:
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I - devido a fundados temores de perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas encontre-se fora de seu país de nacionalidade e não possa ou não queira acolher-se à proteção de tal país; II - não tendo nacionalidade e estando fora do país onde antes teve sua residência habitual, não possa ou não queira regressar a ele, em função das circunstâncias descritas no inciso anterior;
III - devido a grave e generalizada violação de direitos humanos, é obrigado a deixar seu país de nacionalidade para buscar refúgio em outro país.
Temos, portanto, o elemento persecutório e a proteção aos direitos humanos como sendo suas bases, havendo o entendimento de que os “migrantes ambientais forçados” não se enquadram nessa norma.
Ademais, no plano interno, o Brasil convive há séculos com problemas ambientais diversos em seu território, gerando grandes fluxos migratórios entre as regiões do país. Nesta situação, podemos destacar os moradores do sertão nordestino, região semi-árida do país, com temperaturas elevadas durante o ano todo e grande escassez de água potável. Neste sentido, o Brasil é um “velho conhecido” dos deslocados forçados por motivos ambientais, contudo grande parte deles são internos.
Mesmo com tais problemas nacionais não solucionados, o gigante da América do Sul é visto como um grande paraíso por várias pessoas que buscam abrigo e proteção, destacando-se atualmente os sírios (REIS, 2016), os venezuelanos (COSTA, 2017) e haitianos (G1, 2015). Estes últimos, em especial, começaram a vir principalmente após o terremoto que abalou a ilha Hispaniola, em 2010, podendo ser considerados como “refugiados ambientais”.
Como já foi visto, o fato de não existirem normas específicas sobre estes tipos de migrantes não impede que o seu número aumente. Sendo assim, o Brasil não ter uma lei específica para tais casos de deslocamento internacional não impediu que se tornasse um dos destinos preferidos para os “refugiados ambientais” do pequeno país Centro-Americano (MATOS; MONT’ALVERNE, 2015, p. 13).
Tais haitianos, ao entrarem no Brasil, solicitam o status de refugiado junto ao Governo Federal, e – por não se enquadrarem nas situações descritas pela Lei 9.474 – têm seus pedidos denegados após o tramite do processo administrativo de concessão de refúgio.
Contudo, de acordo com o art. 21 desse diploma37, é garantido aos
37 Art. 21. Recebida a solicitação de refúgio, o Departamento de Polícia Federal emitirá protocolo em
favor do solicitante e de seu grupo familiar que se encontre no território nacional, o qual autorizará a estada até a decisão final do processo. § 1º O protocolo permitirá ao Ministério do Trabalho expedir carteira de trabalho provisória, para o exercício de atividade remunerada no País.
55 solicitantes de refúgio uma autorização provisória de residência até o fim do trâmite de reconhecimento ou não do status de refugiado. Essa foi uma das maneiras que os haitianos encontraram para garantir sua proteção, mesmo que por um curto período de tempo, no Brasil (LEITE; CALEIRO, 2014, p. 9-10).
Portanto a situação fica a seguinte: o Brasil nega o status de refugiado, mas não impede a entrada dos haitianos no território nacional. Em face disso, o Governo Federal, com o objetivo de fornecer proteção a essas pessoas, concede-lhes o visto de permanência provisório por motivos humanitários, uma vez que o é dever do Estado brasileiro assegurar a prestação dos Direitos Humanos aos estrangeiros em seu território, independente de serem ou não refugiados (LEITE; CALEIRO, 2014, p. 9-10). Nesse ínterim, foi editada a Resolução Normativa do Conselho Nacional de Imigração número 97, de 2012, com o fim de regular a entrada e estadia dos haitianos no território nacional por meio do visto de caráter humanitário. A resolução, aplicável apenas aos nacionais do Haiti, traz importantes definições sobre o que seria a “razão humanitária” que causou o deslocamento e o sobre o prazo de duração do visto, conforme vemos:
Art. 1º Ao nacional do Haiti poderá ser concedido o visto permanente previsto no art. 16 da Lei nº 6.815, de 19 de agosto de 1980, por razões humanitárias, condicionado ao prazo de 5 (cinco) anos, nos termos do art. 18 da mesma Lei, circunstância que constará da Cédula de Identidade do Estrangeiro.
Parágrafo único. Consideram-se razões humanitárias, para efeito desta Resolução Normativa, aquelas resultantes do agravamento das condições de vida da população haitiana em decorrência do terremoto ocorrido naquele país em 12 de janeiro de 2010.
É preciso ressaltar que não está presente na Lei 6815/80 o visto temporário por motivos de acolhida humanitária, havendo apenas os casos previstos no art. 13 e seus incisos38.
Contudo, foi aprovada em 24 de maio 2017 a Lei nº 13.445/17, o novo diploma normativo geral sobre migrações, que revoga a lei de 1980. A novel carta legal dispõe sobre o visto temporário por razões humanitárias, nos seguintes termos:
38 Art. 13. O visto temporário poderá ser concedido ao estrangeiro que pretenda vir ao Brasil: I - em
viagem cultural ou em missão de estudos; II - em viagem de negócios; III - na condição de artista ou desportista; IV - na condição de estudante; V - na condição de cientista, pesquisador, professor, técnico ou profissional de outra categoria, sob regime de contrato ou a serviço do governo brasileiro;) VI - na condição de correspondente de jornal, revista, rádio, televisão ou agência noticiosa estrangeira. VII - na condição de ministro de confissão religiosa ou membro de instituto de vida consagrada e de congregação ou ordem religiosa; VIII - na condição de beneficiário de bolsa vinculada a projeto de pesquisa, desenvolvimento e inovação concedida por órgão ou agência de fomento.
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Art. 14. O visto temporário poderá ser concedido ao imigrante que venha ao Brasil com o intuito de estabelecer residência por tempo determinado e que se enquadre em pelo menos uma das seguintes hipóteses:
I- o visto temporário tenha como finalidade: c) acolhida humanitária;
§ 3o O visto temporário para acolhida humanitária poderá ser concedido ao apátrida ou ao nacional de qualquer país em situação de grave ou iminente instabilidade institucional, de conflito armado, de calamidade de grande proporção, de desastre ambiental ou de grave violação de direitos humanos ou de direito internacional humanitário, ou em outras hipóteses, na forma de regulamento.
Ainda será necessário entender como este dispositivo irá se aplicar em situações práticas, uma vez que está expressa no dispositivo somente a expressão “desastre ambiental”, sem fazer referência se esta calamidade deveria ser necessariamente abrupta (como um terremoto) ou se poderia ser gradual (como uma ilha que gradualmente é submersa pelas águas do oceano). Como foi analisado nas definições apresentadas em capítulo anterior, os “refugiados ambientais” podem surgir por essas duas formas.
Há, também, a previsão de se conceder autorização de residência no país para aqueles que conseguirem o visto provisório por acolhida humanitária, conforme o art. 30, I, c39. É preciso verificar que esta previsão já é aplicada atualmente, em face da resolução 97/12, contudo apenas os haitianos que migraram por força do terremoto de 2010 podem se beneficiar deste direito; ocorrendo a expansão daqueles que podem se beneficiar da autorização de residência.
Temos, portanto, que o novo diploma recém-aprovado visa apenas positivar em lei algumas práticas que já vinham sendo aplicadas pelo governo brasileiro, aumentando também o rol de indivíduos que podem contar com tais benefícios. A despeito deste fato, a grande inovação é que a proteção e a tutela dos “refugiados ambientais” começaram a ser tratada no plano nacional de forma específica.
4.2.2 A Tutela dos Refugiados Ambientais nos Estado Unidos: o começo de um posicionamento retrógrado?
De forma semelhante ao caso brasileiro, os Estados Unidos da América
39 Art. 30. A residência poderá ser autorizada, mediante registro, ao imigrante, ao residente fronteiriço ou
ao visitante que se enquadre em uma das seguintes hipóteses: I- a residência tenha como finalidade: c) acolhida humanitária;
57 também não possuem, em sua legislação nacional um conceito amplo de refugiados, seguindo a definição internacional da Convenção de 1951. Em verdade, de acordo com a Lei Nacional de Imigração, temos que:
(42) O termo "refugiado" significa:
(A) qualquer pessoa que esteja fora do país da sua nacionalidade ou, no caso de uma pessoa sem nacionalidade, estar fora de qualquer país no qual essa última pessoa tenha habitualmente residido e não poder ou não querer retornar, e não pode ou não quer se beneficiar da proteção do seu país devido a perseguição ou a um receio fundado de perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opinião política, ou
(B) nas circunstâncias em que o Presidente, após consulta apropriada (conforme definido na alínea “e” do artigo 207 da presente Lei), qualquer pessoa que se encontre dentro do país da sua nacionalidade ou, caso de uma pessoa sem nacionalidade, no país em que essa pessoa tenha a sua residência habitual, perseguido ou com receio fundado de perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opinião político. O termo "refugiado" não inclui qualquer pessoa que tenha ordenado, incitado, assistido ou de outra forma participado na perseguição de qualquer pessoa por motivo de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opinião política. Para fins de determinações sob esta Lei, uma pessoa forçada a abortar uma gravidez ou a ser submetida a esterilização involuntária, ou que tenha sido perseguida por falha ou recusa em submeter-se a tal procedimento ou por outra resistência a um programa coercitivo de controle populacional, será considerada perseguida por causa de opiniões políticas, e uma pessoa que tem o receio fundado de ser forçada a sofrer tal procedimento ou ser perseguida por tal falha, recusa ou resistência será considerada como tendo receio fundado de perseguição por causa da opinião política.40
Com esta definição, os Estado Unidos têm desenvolvido sua política de acolhimento aos refugiados, a qual recebeu mais de 3 milhões de refugiados de todo o mundo, desde 1975, em todos os seus 50 estados (USA DepartmentofState, 2017).
40Tradução livre de: “(42) The term‘refugee’means: (A) anypersonwhoisoutsideany country
ofsuchperson'snationalityor, in the case of a personhaving no nationality, isoutsideany country in whichsuchpersonlasthabituallyresided, andwhoisunableorunwillingtoreturnto, andisunableorunwillingtoavailhimselforherselfoftheprotectionof, that country becauseofpersecutionor a well-foundedfearofpersecutiononaccountofrace, religion, nationality, membership in a particular social group, orpoliticalopinion, or (B) in suchcircumstances as thePresidentafterappropriateconsultation (as defined in section 207(e) ofthisAct) mayspecify, anypersonwhoiswithinthe country ofsuchperson'snationalityor, in the case of a personhaving no nationality, withinthe country in whichsuchpersonishabituallyresiding, andwhoispersecutedorwhohas a well- foundedfearofpersecutiononaccountofrace, religion, nationality, membership in a particular social group, orpoliticalopinion. The term "refugee" does not include anypersonwhoordered, incited, assisted, orotherwiseparticipated in thepersecutionofanypersononaccountofrace, religion, nationality, membership in a particular social group, orpoliticalopinion. For purposesofdeterminationsunderthisAct, a personwhohasbeenforcedtoabort a pregnancyortoundergoinvoluntarysterilization, orwhohasbeenpersecuted for failureorrefusaltoundergosuch a procedure or for otherresistanceto a coercivepopulationcontrolprogram, shallbedeemedtohavebeenpersecutedonaccountofpoliticalopinion, and a personwhohas a wellfoundedfearthatheorshewillbeforcedtoundergosuch a procedure orsubjecttopersecution for suchfailure, refusal, orresistanceshallbedeemedtohave a wellfoundedfearofpersecutiononaccountofpoliticalopinion.” Disponível em: <https://www.uscis.gov/ilink/docView/SLB/HTML/SLB/0-0-0-1/0-0-0-29/0-0-0-101/0-0-0-195.html>. Acesso em 27 maio 2017.
58 Entretanto, mesmo sem atribuir o status de refugiado, os Estados Unidos possuem instrumentos jurídicos para proteger aqueles migram por razões de fuga de um conflito armado, de uma catástrofe natural ou de alguma circunstância extraordinária que os impeça de retornar ao seu local habitual de morada. Este seria um instrumento temporário, com a concessão de visto por razões humanitárias (KERWIN, 2011, p. 5).
Os beneficiários deste visto humanitário temporário têm a oportunidade de construir novas vidas, lares e comunidades em solo americano (USA Department of State, 2017), sendo direito dos estrangeiros trabalhar legalmente por um período variável de tempo, de seis meses até um ano e meio (MATOS; MONT’ALVERNE, 2015, p. 14).
Em contrapartida, a proteção aos estrangeiros nos EUA foi abalada após os ataques terroristas de 11/09/2001, havendo uma grande preocupação com a segurança nacional desde então (KERWIN, 2011, p. 5). Mais recentemente, também temos o polêmico decreto-lei do presidente Donald Trump, de janeiro de 2017, que proibiu a entrada de migrantes, refugiados ou não, de sete Estados do mundo41, sob o pretexto de segurança nacional contra o terrorismo (O Estado de S. Paulo, 2017).
Outro ponto do decreto lei seria a deportação de imigrantes e refugiados que já moravam nos Estados Unidos. Entretanto, esta disposição teve seus efeitos suspensos pela Justiça Americana, a pedido da União pelas Liberdades Civis na América (O Estado de S. Paulo, 2017).
Ao que tudo indica, o Presidente recém-eleito irá buscar cumprir suas promessas ultra-nacionalistas que proferiu durante a “corrida presidencial” e deve adotar políticas que dificultem a entrada de migrantes e a concessão de refúgio aqueles que procurarem proteção dentro do Estado Americano. Um dos primeiros passos, inclusive, foi dado no primeiro dia de junho de 2017, quando anunciou que os Estado Unidos iriam se retirar do Acordo de Paris (COP 21)42
Na contra mão desta decisão, temos que os EUA também têm sofrido com as migrações internas forçadas por causas ambientais, sobretudo da região do Alasca, região que sofre bastante pelas consequências das mudanças climáticas. Ademais, alguns desastres ambientais repentinos também fora fonte geradora de muitos deslocados internos, como o furação Katrina, de 2005 (MATOS; MONT’ALVERNE,
41 São eles: Líbia, Sudão, Somália, Síria, Iraque, Iêmen e Irã (O Estado de S. Paulo, 2017).
42 Para mais informações, acesse: <http://g1.globo.com/natureza/noticia/trump-anuncia-saida-dos-eua-do-
59 2015, p. 15).
Neste sentido, vemos que os Estados Unidos também possuem grandes desafios para solucionar com relação às migrações forçadas por condições ambientais adversas.
Por fim, países como Brasil e EUA ao ratificarem a Declaração Universal dos Direitos Humanos, se comprometeram a proteger todos os seres humanos, garantindo-lhes a sua dignidade e buscando o progresso social. Neste sentido, é absolutamente razoável esperar políticas de acolhimento aos “refugiados ambientais”, visto que – mesmo não havendo normas internacionais específicas sobre a sua tutela – estão amparados pelo Direito Internacional dos Direitos Humanos (MATOS; MONT’ALVERNE, 2015, p. 16).
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5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O Refúgio Internacional é basicamente tão antigo quanto a própria concepção de Estado, contudo só começou a ser regulado internacionalmente após a 2º Guerra Mundial, com a Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados, de 1951.
Ao longo dos anos, começaram a surgir grupos de indivíduos que fugiam de seu país de origem com o fim de preservarem suas vidas, mas não se enquadravam na definição de refugiados, conceituada na Convenção de 1951, pois as razões de seus deslocamentos são bem diferentes. Enquanto os refugiados fogem de perseguições relacionadas a aspectos como ideologia e religião, esta nova classificação de indivíduos migrava por alterações ambientais que não permitiam mais o desenvolvimento da vida.
Mesmo em face destas diferenças, é possível fazer um paralelo entre suas situações e, inclusive, aplicar aos novos grupos de deslocados os mesmos princípios norteadores do Direito Internacional dos Refugiados43.
Chamados de “refugiados ambientais”, estas pessoas foram definidas como indivíduos que são forçados a saírem de seu país de origem por notável declínio das condições ambientais do seu local habitual de residência, de tal forma que não seria possível sua sobrevivência se lá permanecessem. Esta degradação ambiental pode ser ocasionada tanto por causas naturais, quanto por influência antrópica e pode ser originada por uma mudança gradual ou por uma catástrofe repentina.
Desta forma, durante o primeiro capítulo, analisamos os principais aspectos do Direito Internacional dos Refugiados e o surgimento dos “refugiados ambientais”.
Por não serem amparados pelos Tratados do Direito Internacional dos Refugiados, há um vácuo normativo para a tutela específica desta nova classificação de indivíduos. Com o intuito de sanar tais lacunas, já ocorreram várias reuniões internacionais, principalmente neste século, para tratarem da temática.
43 O princípio da não-devolução teria cabimento, principalmente, nos casos de nacionais que fugiram de
inundações, devido ao aumento do nível do mar, o qual em breve irá transformar estes migrantes em verdadeiros apátridas. Já o princípio da não discriminação também deve ser empregado, uma vez que a Declaração Universal dos Direitos Humanos é aplicável a qualquer indivíduo, independente de sua situação. A cooperação e a solidariedade internacional são, igualmente, indispensáveis, haja vista que as questões relacionadas às mudanças climáticas e às catástrofes ambientais afetam todos os países do globo, além da haver necessidade da utilização de tais princípios na regulação do tratamento que estes novos gêneros de migrantes irão receber no novo Estado para o qual fugirem. Por fim, é imperiosa a preservação da unidade familiar, vez que várias famílias também são desfeitas no momento dos deslocamentos,e sua subsistência é essencial para que seja possível a reconstrução da vida de tais indivíduos.
61 No âmbito das Nações Unidas, as principais reuniões envolvendo os representantes de Estado trataram do tema de forma tangencial, discutindo principalmente as formas de adaptação dos países às mudanças climáticas.
Do ponto de vista da proteção internacional, as negociações não conseguiram avançar devidamente, uma vez que há impasses principalmente nas questões: da insuficiência de informações sobre o instituto do “Refúgio Ambiental”; da eventual agressão à soberania dos países, a qual ocorreria pela adoção de certas medidas humanitárias; e da dúvida sobre como ocorreria a arrecadação dos recursos econômicos destinados ao atendimento dessas novas atividades.
Sendo assim, durante o segundo capítulo estudamos como têm ocorrido as negociações internacionais sobre os “refugiados ambientais” e os principais motivos que têm impossibilitado a tomada de medidas protetivas concretas.
Contudo, as migrações forçadas por razões ambientais continuam a ocorrer em todo o mundo, necessitando que as Organizações Internacionais e os Estados tomem medidas com relação a essas pessoas, mesmo sem normas internacionais sobra a forma de proteção a ser disponibilizada.
No plano das Nações Unidas, destacam-se as atuações do ACNUR e a OIM. A primeira, inicialmente, agia com apatia em relação aos “refugiados ambientais”, mas mudou seu posicionamento em 2007, estando empenhada atualmente em propiciar-lhes ajuda humanitária. O Secretariado do ACNUR chegou, inclusive, a propor a sua responsabilização pela tutela internacional destes novos contingentes populares, tendo sido a proposta negada pela assembleia de membros, em 2011.
Já a OIM é a responsável pela tutela internacional dos migrantes, tendo desenvolvido vários projetos independentes e conjuntos ao ACNUR para prestar ajuda humanitária aos migrantes ambientais.
Com relação aos Estados, tanto Brasil quanto EUA adotam posturas semelhantes: não reconhecem os “refugiados ambientais” como refugiados, mas lhes fornecem visto humanitário de permanência no país. No Brasil, este visto tem sido válido apenas para o caso dos haitianos que migraram para o país após o terremoto de 2010, mas a Lei nº 13.445/17, recém-aprovada pelo Congresso Nacional, expande esse direito aos “refugiados ambientais” de qualquer país.
Ademais, em ambos os países este visto é provisório, devendo o deslocado internacional sair do Estado após certo tempo. Dessa forma, nacionais de países que
62 estão perto de desaparecer – como é o caso de Tuvalu, que está sendo submerso pela elevação do nível dos oceanos – não receberiam a devida proteção.
Isso posto, durante o terceiro capítulo buscou-se analisar quais são os mecanismos utilizados atualmente para a proteção dos “refugiados ambientais”.
Em meio a todo o exposto, entende-se que as formas de proteção empregadas atualmente ainda estão num estágio embrionário, não sendo possível fornecer o devido auxílio humanitário.
Desta forma, a delegação da responsabilidade de tutelar os “refugiados