Konvergent validitet for formative mål

O ACNUDH elaborou oito diretrizes com o objetivo de orientar o processo de formulação, implementação e monitoramento das estratégias de redução da pobreza baseadas nos direitos humanos. Tais diretrizes trabalham ideias relacionadas a diversos aspectos desse processo, a saber: a identificação das pessoas em estado de pobreza; a estrutura nacional e internacional de direitos humanos; igualdade e não-discriminação; definição de objetivos, critérios e prioridades; participação; controle e responsabilização; assistência e cooperação internacional; e integração de normas específicas de direitos humanos. (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2006b, p. 9-49).

22 _{No original: Once this concept is introduced into the context of policymaking, the rationale of poverty reduction} no longer derives merely from the fact that the people living in poverty have needs but also from the fact that they have rights—entitlements that give rise to legal obligations on the part of others. Thus, the human rights perspective adds legitimacy to the demand for making poverty reduction the primary goal of policymaking. The human rights perspective draws attention to the fact that poverty signifies the non-realization of human rights, so that the adoption of a poverty reduction strategy is not just desirable but obligatory for States which have ratified international human rights instruments.

4.3.2.1 Identificação dos pobres

O primeiro passo para desenvolver uma estratégia de redução da pobreza baseada nos direitos humanos é identificar quem são os pobres. Para isso, é necessário, primeiramente, definir o que é pobreza. De acordo o ACNUDH,

A pobreza não é apenas uma questão de renda, mas também, mais fundamentalmente, uma questão de ser capaz de viver uma vida digna e gozar de direitos humanos e liberdades fundamentais. Isso envolve um complexo de privações inter-relacionadas que se reforçam mutuamente, as quais têm impacto sobre a capacidade das pessoas para reivindicar e usufruir seus direitos civis, culturais, econômicos, políticos e sociais. De uma maneira fundamental, portanto, a negação dos direitos humanos faz parte da própria definição do que é ser pobre. (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2006b, p. iii, tradução nossa).23

O ACNUDH sustenta, outrossim, que pobreza e direitos humanos são temas fortemente conectados e com implicações mútuas, como reconhecido em vários documentos oficiais, a exemplo da Declaração do Milênio e a Declaração de Viena. De modo mais específico ainda, o ACNUDH define como pobre a pessoa que se encontra com direitos humanos básicos desrespeitados, como o direito à alimentação, à boa saúde e à participação política. Nas palavras do ACNUDH,

A partir de uma perspectiva de direitos humanos, a pobreza pode ser descrita como a negação dos direitos de uma pessoa para uma gama de capacidades básicas, tais como a capacidade de ser adequadamente nutrido, a viver em boa saúde e de participar nos processos de tomada de decisão e na vida social e cultural da comunidade. Na linguagem dos direitos, pode-se dizer que uma pessoa que vive na pobreza é aquela para quem um número de direitos humanos continuam não-observados, tais como os direitos à alimentação, à saúde, à participação política e assim por diante. (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2006b, p. 2, tradução nossa).24

Em outras palavras e de modo resumido, pode-se dizer que, na concepção do ACNUDH, pobreza, na perspectiva dos direitos humanos, é a não-observância do direito de uma pessoa a um conjunto de capacidades básicas. A definição desse rol de capacidades tidas como essenciais varia de região para região, de país para país. Desse modo, esse rol deve ser definido por cada sociedade, de acordo com o seu próprio contexto e mediante processo que conte com ampla participação. (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2006b, p. 7).

23 _{No original: Poverty is not only a matter of income, but also, more fundamentally, a matter of being able to live} a life in dignity and enjoy basic human rights and freedoms. It describes a complex of interrelated and mutually reinforcing deprivations, which impact on people’s ability to claim and access their civil, cultural, economic, political and social rights. In a fundamental way, therefore, the denial of human rights forms part of the very definition of what it is to be poor.

24 _{No original: From a human rights perspective, poverty can be described as the denial of a person’s rights to a} range of basic capabilities—such as the capability to be adequately nourished, to live in good health, and to take part in decision-making processes and in the social and cultural life of the community. In the language of rights, one may say that a person living in poverty is one for whom a number of human rights remain unfulfilled—such as the rights to food, health, political participation and so on.

Como explica Costa (2008, p. 95-96), para o ACNUDH, a pobreza pode ser definida tanto num contexto de capacidades, como sendo a ausência das liberdades básicas; como na perspectiva dos direitos humanos, sendo compreendida como o descumprimento dos direitos a tais liberdades. A autora acrescenta, ainda, que existem, em conformidade com o ACNUDH, dois requisitos para identificar a pobreza como violação dos direitos humanos: o direito humano ou os direitos humanos em questão devem corresponder às capacidades compreendidas como básicas; e deve-se constatar que a violação a esses direitos decorre da má gestão de recursos econômicos.

Em que pese a ressalva de que a definição do rol das capacidades básicas deve ser contextualizada, o ACNUDH afirma que a observação empírica permite estabelecer um elenco de capacidades que seriam básicas para a maioria das sociedades, a saber:

[..] a capacidade de ser alimentado adequadamente, prevenindo doenças evitáveis e mortalidade prematura, ser adequadamente abrigado, ter educação básica, ser capaz de garantir sua segurança pessoal, ter acesso equitativo à justiça, ser capaz de viver com dignidade, ser capaz de prover sua subsistência e ser capaz de tomar parte na vida de uma comunidade. (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2006b, p. 7, tradução nossa).25

Definido o critério de pobreza, cumpre identificar quem são os pobres. Isso não se confunde com identificar um número, um percentual, mas saber exatamente quem são os pobres e quão pobres eles são. É fundamental detectar aqueles que vivem em situação de extrema pobreza, ou seja, os mais pobres entre os pobres. Do mesmo modo, mostra-se crucial identificar grupos de pessoas pobres que possuem características específicas em comum, como gênero, raça, religião, etnia, ocupação, etc. A ideia é identificar aqueles que sofrem maiores privações e são mais marginalizados, a fim de orientar opções em caso de restrição de recursos. (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2006b, p. 8).

4.3.2.2 Estrutura nacional e internacional de direitos humanos

Embora os instrumentos que veiculam as estratégias de redução da pobreza sejam não-jurídicos, devem ser compatíveis e informados pelos direitos humanos, pois isso evita que alguns dos elementos dessas estratégias sejam contrários à lei e o tornam mais efetivos. Em outras palavras, os direitos humanos devem ser o fundamento que dar suporte às políticas de redução da pobreza. Como decorrência, os Estados, quando da elaboração de estratégias nesse sentido, devem identificar expressamente os direitos humanos envolvidos, observando-se tanto

25 _{No original: This set includes the capabilities of being adequately nourished, avoiding preventable diseases and} premature mortality, being adequately sheltered, having basic education, being able to ensure personal security, having equitable access to justice, being able to live in dignity, being able to earn a livelihood and being able to take part in the life of a community.

as normas domésticas, como as normas internacionais de direitos humanos. Do mesmo modo, devem ser observados os compromissos assumidos perante outros Estados, como aqueles insertos na Declaração do Milênio. (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2006b, p. 8). Nessa conjuntura, cumpre aos Estados garantir que os responsáveis envolvidos pela implementação dos programas de redução da pobreza recebam o devido treinamento em direitos humanos. Além disso, os indivíduos devem possuir a especial responsabilidade de assegurar que os compromissos de direitos humanos do Estado sejam levados em conta tanto na formulação, como na implementação das estratégias de redução da pobreza. Não só o Estado, mas todos aqueles responsáveis por políticas e programas que tenham impacto sobre o Estado devem se abster de obstaculizar a implementação das estratégias de redução da pobreza, assim como fazer o que estiver ao seu alcance para auxiliar o Estado a cumprir seus compromissos internacionais no campo dos direitos humanos. (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2006b, p. 9).

4.3.2.3 Igualdade e não-discriminação

Os princípios gêmeos da igualdade e da não-discriminação estão entre os mais fundamentais elementos do direito internacional dos direitos humanos. Num primeiro momento, esses princípios constituem uma proibição para o Estado. Isto é, o Estado deve se abster de elaborar legislação discriminatória. Num segundo momento, o mandamento da igualdade impõe ao Estado o dever de agir para evitar que pessoas sejam tratadas de forma discriminatória. No contexto da pobreza, há uma relação de mão dupla entre pobreza e discriminação, pois, normalmente, o tratamento desigual e discriminatório pode ser apontado como uma das causas da pobreza, ao passo que viver em situação de pobreza, geralmente, ocasiona discriminação. Em síntese, pode se dizer que:

Embora, no passado, a pobreza possa ter sido considerada como uma espécie de "fenômeno natural", hoje é encarada como um fenômeno social agravado pela discriminação, que, por consequência, suscita a correspondente ação anti- discriminatória ou mesmo afirmativa pelos Governos. A abordagem de direitos humanos da pobreza fornece as ferramentas necessárias para identificar as raízes da pobreza que se encontram em práticas discriminatórias e para desenvolver estratégias adequadas para lidar com elas. (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2006b, p. 10, tradução nossa).26

4.3.2.4 Definição de objetivos, referenciais e prioridades

26 _{No original: Whereas poverty might have been regarded in earlier times as a kind of "natural phenomenon”,} today it is looked upon as a social phenomenon aggravated by discrimination, which in turn requires corresponding anti-discrimination or even affirmative action by Governments. A human rights approach to poverty provides the necessary tools for identifying the roots of poverty that lie in discriminatory practices and for developing appropriate strategies to deal with them.

O ACNUDH destaca que os direitos humanos suscitam, basicamente, três tipos de obrigações para os Estados: respeito, proteção e realização. Na compreensão desse órgão da ONU, embora o cumprimento de todas essas obrigações dependa da existência de recursos materiais, essa circunstância é mais decisiva em relação ao dever de realizar os direitos humanos. No contexto da implementação de estratégias de redução da pobreza, a parte mais significativa das obrigações pertinentes aos Estados diz respeito à realização propriamente dita dos direitos humanos. (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2006b, p. 11-12).

A realização imediata de todos os direitos humanos não se mostra possível, restando aos Estados, por conseguinte, o dever de implementá-los progressivamente. Não obstante, o fato de a realização dos direitos humanos ser limitada pela escassez de recursos não alivia os Estados da obrigação de adotar medidas razoáveis e apropriadas, em conformidade com o máximo dos recursos disponíveis, para garantir essa meta. A definição de objetivos, referenciais e prioridades ganha importância, justamente, em razão dessa constatação, já que nenhuma estratégia racional pode prescindir de tais elementos. (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2006b, p. 11-12).

O processo por meio do qual são definidos os objetivos e prioridades deve assegurar uma ampla participação de todos os setores da sociedade, especialmente daqueles que devem ser beneficiados pelo programa a ser desenvolvido: os pobres. Nas palavras do ACNUDH,

O processo de definição de prioridades deve envolver a participação efetiva de todos os interessados, incluindo os pobres. Juízos de valor, inevitavelmente, entrarão no processo de definição de prioridades, mas a abordagem baseada em direitos exige que isso ocorra de uma forma inclusiva e eqüitativa. Isto implica que o processo de alocação de recursos deve permitir que todos os segmentos da sociedade, especialmente os pobres, expressem as suas opiniões no que diz respeito às prioridades. (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2006b, p. 13, tradução nossa).27

Como se vê, embora a definição de objetivos e prioridades constitua um elemento de qualquer estratégia, na perspectiva dos direitos humanos, essa definição deve observar parâmetros específicos, como, por exemplo, respeitar os princípios da igualdade, não- discriminação e participação.

4.3.2.5 Participação

Outra demanda específica da abordagem proporcionada pelos direitos humanos é a

27 _{No original: The process of setting priorities must involve effective participation of all stakeholders, including} the poor. Value judgements will inevitably enter into the process of setting priorities, but the rights-based approach demands that they should do so in an inclusive and equitable manner. This implies that the process of resource allocation must permit all segments of society, especially the poor, to express their opinions with regard to priorities.

participação de todas as partes interessadas, incluindo os pobres, no processo de formulação de políticas de redução da pobreza. Isto é, embora o Estado seja o responsável primário pela observância dos direitos humanos, não se deve confundir Estado com governo, pois, na perspectiva dos direitos humanos, todos os interessados na formulação de políticas de redução da pobreza devem ter suas opiniões levadas em conta. (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2006b, p. 14).

A participação defendida pela ACNUDH abrange quatro estágios: revelação de preferências, por meio da qual as partes interessadas, especialmente os pobres, indicam quais objetivos desejam alcançar; escolha política, mediante a qual se manifesta a opção pelas alternativas possíveis, no que concerne à alocação de recursos; implementação, que demanda a descentralização do governo e o aprofundamento da democracia; e monitoramento e avaliação, que constitui o momento final do processo, no qual se verifica se a política formulada alcançou os resultados desejados. (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2006b, p. 15).

Para o ACNUDH, a participação, em termos de direitos humanos, vai além da mera prática eleitoral. O direito à participação implica na adoção de instrumentos e na realização de arranjos institucionais que tornem possível a participação efetiva dos pobres no processo de tomada de decisões políticas. Esse aspecto está diretamente relacionado com outros direitos humanos expressamente previstos nos tratados, como o direito à informação, direito de expressão e direito de associação. Todos esses direitos, além de outros, devem ser garantidos pelo Estado, a fim de outorgar aos pobres o poder efetivo de participação. (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2006b, p. 15-16).

4.3.2.6 Controle e responsabilização

Os objetivos do processo de controle são identificar as áreas que necessitam de maior atenção para a realização dos objetivos e possibilitar aos titulares de direitos a responsabilização pelas falhas ou omissões daqueles que tem a obrigação de realizá-los. A responsabilização, portanto, depende do monitoramento, mas vai além e consiste no mecanismo por meio do qual os responsáveis pela realização de direitos respondem pelos seus atos e omissões. (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2006b, p. 17).

Existem vários mecanismos de responsabilização, como o judicial, o parajudicial, o administrativo e o político. Os mecanismos variam de acordo com os responsáveis. Segundo o ACNUDH,

Embora o Estado seja o principal responsável no que diz respeito aos direitos humanos das pessoas que vivem em sua jurisdição, a comunidade internacional em geral também tem a responsabilidade de ajudar a realizar os direitos humanos universais.

Assim, os procedimentos de monitoramento e responsabilização deve abranger atores globais – tais como a comunidade de doadores, organizações intergovernamentais, organizações internacionais não-governamentais (ONGs) e corporações transnacionais (ETN) – cujas ações afetam a fruição dos direitos humanos em qualquer país. (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2006b, p. 17, tradução nossa).28

Os Estados estão submetidos a mecanismos de responsabilização interno e externo. Internamente, destaca-se o próprio sistema judicial e político, especialmente por meio da atividade parlamentar. Os próprios titulares de direitos também podem desenvolver a atividade de controle, quando as condições necessárias para isso estão presentes, notadamente o respeito aos direitos humanos tais como informação, livre expressão, livre associação, etc. No campo internacional, os Estados podem ser responsabilizados de acordo com as diversas normas presentes nos tratados ratificados, que incluem, entre outros, os deveres de elaborar relatórios e se submeter a procedimentos de investigação. (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2006b, p. 18).

No concernente aos atores globais, o ACNUDH, de modo resumido, explica o fundamento para a sua responsabilização nos seguintes termos:

As ações da comunidade internacional - nas esferas de comércio, ajuda humanitária, migração e fluxo de capital privado, por exemplo - terão um impacto sobre as opções abertas a um Estado para formular e implementar sua estratégia de redução da pobreza. Essas ações devem estar em conformidade com as responsabilidades de direitos humanos dos atores globais. (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2006b, p. 19, tradução nossa).29

Em razão disso, o ACNUDH defende que todos os atores globais, incluindo as corporações transnacionais, devem assegurar mecanismos acessíveis, transparentes e efetivos de controle e responsabilização no que diz respeito às suas políticas relativas a redução da pobreza e às suas responsabilidades no campo dos direitos humanos.

4.3.2.7 Assistência e cooperação internacional

Diante da constatação de que o ambiente internacional impacta de modo direto nas possibilidades que se abrem para os Estados quando da formulação de políticas de redução da pobreza, o ACNUDH defende que a redução efetiva da pobreza requer uma ação internacional. Com base nisso e fundamentando-se nas normas constantes nos diversos tratados de direitos

28 _{No original: While the State is the principal duty-bearer with respect to the human rights of the people living} within its jurisdiction, the international community at large also has a responsibility to help realize universal human rights. Thus, monitoring and accountability procedures should also extend to global actors—such as the donor community, intergovernmental organizations, international nongovernmental organizations (NGOs) and transnational corporations (TNCs) —whose actions affect the enjoyment of human rights in any country. 29 _{No original: The actions of the international community—in the spheres of trade, aid, migration and private}

capital inflow, for example—will have an impact on the options open to a State as it formulates and implements its poverty reduction strategy. These actions must conform to the global actors’ human rights responsibilities.

humanos e nos compromissos assumidos pelos Estados perante a comunidade internacional, o ACNUDH sustenta que as políticas de redução da pobreza desenvolvidas pelos países, sejam eles desenvolvidos ou em desenvolvimento, devem abranger medidas relacionadas à esfera internacional. (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2006b, p. 20).

Nesse contexto, o ACNUDH advoga que os Estados desenvolvidos devem, por exemplo, adotar medidas para que suas obrigações assumidas nos tratados de direitos humanos sejam observadas nos processos de negociação internacional, quer no campo político, quer no campo econômico e comercial. Do mesmo modo, esses Estados devem garantir que as companhias transnacionais cujas sedes se situam em suas jurisdições respeitem, igualmente, as normas e compromissos de direitos humanos, inclusive quando atuarem externamente. (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2006b, p. 20-21).

Por outro lado, os países em desenvolvimento devem, v.g., se certificar de que os acordos e políticas internacionais em que se envolverem não atinjam negativamente os direitos humanos dos pobres. Esses Estados devem, outrossim, procurar assistência e cooperação internacional para estabelecer uma estrutura regulatória apropriada para o setor privado. (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2006b, p. 21).

4.3.2.8 Integração de normas específicas de direitos humanos

Como última diretriz para a formulação de políticas de redução da pobreza, o ACNUDH destaca a importante relação entre a pobreza e um grupo específico de direitos humanos, ressaltando a interdependência funcional entre os direitos humanos. O rol apresentado, todavia, não esgota a intrínseca relação entre pobreza e direitos humanos, tendo, tão somente, a pretensão de sublinhar a importância prática de alguns direitos na formulação de políticas de redução da pobreza, a saber: direito ao trabalho, direito à alimentação, direito à habitação, direito à saúde, direito à educação, direito à segurança pessoal e à privacidade, direito de acesso igualitário à justiça, e direitos e liberdades políticas. (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2006b, p. 23-49).

Costa (2008, p. 96) critica essa postura, sustentando que a equivalência entre capacidades ou liberdades básicas e direitos humanos, que decorre da tese adotada pelo ACNUDH, não é adequada. Argumenta que as capacidades básicas variam de país para país, enquanto os direitos humanos possuem um “[...] núcleo duro de cada direito que, de maneira universal, deve ser minimamente respeitado e, portanto, não varia conforme a sociedade.” (COSTA, 2008, p. 96).