Kontroll av eierskapsinteressene

"Når kommunane blir pålagde ei oppgåve i lov, har dei ansvar for å løyse oppgåva i tråd med dei reglane som gjeld. Det er sjølvsagt at kommunane ser til at oppgåva blir løyst, og at reglane blir følgde. Kommunane har med andre ord plikt til å halde orden i eige hus" (KRdep, 2012)s.99. Egenkontroll i kommunene er det kommunene gjør eller skal gjøre for å påse at deres egen virksomhet og forvaltning er i henhold til gjeldende lovverk, regelverk, egne prosedyrer og egne mål m.m. Egenkontrollen omfatter også vurderinger av hvordan kommunene (eller fylkeskommunene) drifter, om tilbudene er gode nok, og hvordan kommunene forvalter sine ressurser.

Hva som kontrolleres eller hva det er behov for å kontrollere og hvor ofte vil variere fra kommune til kommune. Det anbefales at kontrollarbeidet er tilpasset omgivelsene og at det er fundamentert i overordnede risikoanalyser (KRdep, 2009).

De delene av egenkontrollen som er av interesse for denne oppgaven begrenser seg til kontrollen kommunene fører med selskapene og foretakene de deltar i, og med

eierskapsarbeidet. Det viktigste verktøyet kommunestyret har for å ivareta kontroll med egen forvaltning av og eierskap i selskaper og foretak er kontrollutvalget.

Kontrollutvalg, dets ansvar og oppgaver, og regler om saksbehandling m.m. er regulert av

"Forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner" (FOR-2004-06-15-905).

Forskriften er hjemlet i kommunelovens §77 (koml-LOV-1992-09-25-107). Kommunal- og moderniseringsdepartementet har gitt ut veileder til forskriften, "Kontrollutvalgsboken"

(KMdep, 2015) hvor det gis tydelige føringer og anbefalinger for hvordan kontrollutvalgsarbeidet skal og bør organiseres og gjennomføres.

Kontrollutvalg i en kommune skal ha minst tre medlemmer, hvorav minst ett

kommunestyremedlem. Utvalgets leder og nestleder har møte- og talerett i kommunestyret (FOR-2004-06-15-905) §2. "Kommunestyret eller fylkestinget skal sørge for at

kontrollutvalget har sekretariatsbistand som til enhver tid tilfredsstiller utvalgets behov.

Sekretariatet skal påse at de saker som behandles av kontrollutvalget er forsvarlig utredet og at utvalgets vedtak blir iverksatt. Sekretariatet skal være uavhengig av kommunens eller fylkeskommunens administrasjon og av den eller de som utfører revisjon for kommunen eller fylkeskommunen."(FOR-2004-06-15-905)§20.

"(…) Kontrollutvalget skal også påse at det føres kontroll med forvaltningen av kommunens eller fylkeskommunens interesser i selskaper osv. Kontrollutvalget skal rapportere resultatene av sitt arbeide til kommunestyret eller fylkestinget. Før en sak rapporteres til kommunestyret eller fylkesting, skal den ha vært lagt fram for administrasjonssjefen" (KMdep, 2015) s.11.

Kontrollutvalgene skal sørge for at det blir gjort en overordnet analyse av kommunens

virksomhet. Analysen skal være et grunnlag for prioritering av kontrollutvalgets arbeid, og må se på hvilke områder det knytter seg størst risiko til, og hvilke områder som er mest vesentlig.

Kontrollutvalgsboken gir noen eksempler på momenter til risikovurdering, men det er rimelig åpent for de som gjennomfører analysen selv å velge metode og momenter. Veilederen legger opp til en vurdering av vesentlighet basert på en matrise med konsekvenser ved avvik fra måloppnåelse, regelverk og politiske vedtak (KMdep, 2015). NKRF (Norges

kommunerevisorforbund) har tatt med "sannsynlighet" som faktor sammen med konsekvens for å vurdere risiko og videre vurdere vesentlighet (NKRF, 2010). Sannsynlighet som vurderingskriterium forhindrer "feilaktig" valg av områder for kontrollutvalgenes innsats.

Områder med svært høy sannsynlighet bør i mange tilfeller prioriteres fremfor områder med svært lav sannsynlighet selv om konsekvensen er mindre.

Kontrollutvalget skal minst en gang i valgperioden, og senest innen utgangen av året etter konstituering av kommunestyre/fylkesting utarbeide en plan for gjennomføring av

forvaltningsrevisjon og for selskapskontroll (FOR-2004-06-15-905). Planene skal basere seg på "overordnet analyse".

Forvaltningsrevisjon gjennomføres i regi av kontrollutvalg: "gjennom forvaltningsrevisjon undersøker kontrollutvalget om kommunen etterlever regelverk, når fastsatte mål, og om ressursene forvaltes på en effektiv måte (…)I regelverket blir forvaltningsrevisjon definert som systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger" (KMdep, 2015) s.50. Alle forvaltningsrevisjoner skal være tilgjengelig i forvaltningsrevisjonsregisteret på www.nkrf.no. Forvaltningsrevisjon skal utføres av kvalifisert og godkjent revisor. Kommunale foretak blir kun underlagt

forvaltningskontrollen, da de er heleide av en kommune.

Selskapskontroll gjennomføres i regi av kontrollutvalg: "Selskapskontroll er en av de pålagte oppgavene til kontrollutvalget, og er et viktig virkemiddel for å sikre at selskapene

underlegges folkevalgt styring og kontroll (KMdep, 2015) s.61. Selskapskontroll vil for denne oppgaven være aktuelt for Interkommunale selskap og Aksjeselskap. Selskapskontroll deles opp i obligatorisk eierskapskontroll og frivillig forvaltningsrevisjon. Det vil si at det kan gjøres en eierskapskontroll i et selskap, uten at det gjøres forvaltningsrevisjon.

Eierskapskontrollen ser på den/de som utøver eierskap på vegne av kommunen, og om eierskapet utøves i tråd med kommunens intensjoner og vedtak. Kommunenes intensjoner og krav til eierskapet i et selskap bør kunne finnes i eierskapsmeldingen eller selskapsstrategiene.

Det er fortsatt en god del kommuner som ikke har eierskapsmeldinger eller nedfelte strategier for sitt eierskap i selskap, noe som vanskeliggjør en god eierskapskontroll i et selskap. Det er ikke krav om revisor for å gjennomføre eierskapskontroll.

Det antydes at kontrollutvalgenes aktiviteter er planmessig og omfattende, men at den politiske involveringen/kontrollen er svak. Kontrollrutinene anses ikke som tilfredsstillende hos de fleste kommunene (Bjørnsen et al., 2015). De fleste kontrollutvalg har gjennomført en overordnet analyse av risiko- og vesentlighet knyttet til kommunens virksomhet. Noen har kun gjennomført denne øvelsen med tanke på forvaltningsrevisjon, men majoriteten har også tatt med for selskapskontroll (Deloitte, 2014), (Bjørnsen et al., 2015). Etterlevelsen økte

lineært med kommunestørrelse, men ikke med antall eierinteresser (Bjørnsen et al., 2015) s.146. Det er med andre ord forventning om å avdekke manglende etterlevelse i mange av Helgelandskommunene, men at trenden er forbedring. "Bare et mindretall (av rådmenn (red.

anm.)) (36%) mente entydig at kommunen har etablert gode rutiner for oppfølging av eierinteressene, eller at kontrollen som faktisk føres er tilstrekkelig (40%)" (Bjørnsen et al., 2015) s.149. I kontrollutvalgenes overordnet analyse oppleves det variasjoner i kvalitet, og grad av analyse av risiko. Det er likevel kontrollutvalgenes oppfatning at analysene er tilstrekkelig for å prioritere prosjekter. (Deloitte, 2014) Ca. 1/3 av kontrollutvalgene utførte ikke selskapskontroll i 2013, og kvaliteten på selskapskontroll oppfattes gjennomgående dårligere enn forvaltningsrevisjonene. Kontrollutvalgene har mindre "grep" om

selskapskontrollene (Deloitte, 2014).