For å kunne være en eier forutsettes det at man har kjennskap til hva som kjennetegner aktuell selskapsform, hvilket ansvar eieren har ovenfor selskapet/foretaket og for andre interessenter,
hvordan eierne kan eller ikke kan påvirke hva som skjer i selskapet og hvilke begrensninger som finnes. En slik basiskunnskap bør kunne forventes av politikere som er med på å forvalte flere milliarder i bokført verdi i selskaper. For rollen som administrasjonssjef ligger det en helt annen forventning om kunnskap, som jeg kommer tilbake til.
En av informantene fortalte at det hadde vært en situasjon i et kommunestyremøte for ikke alt for langt tilbake i tid der ett av medlemmene hadde ment at det var på sin plass å påvirke et selskap gjennom "vår styrerepresentant". Under min observasjon i eierskapsseminaret i HALD-kommunene 6.juni 2017, ble det av en aktiv politiker fra en annen kommune hevdet at styrerepresentanter i kommunalt eide selskaper hadde et like stort ansvar for sitt
kommunestyre som for selskapet han/hun satt i styret til. Uttalelsene er forventet med bakgrunn i at både Bjørnsen et al. (2015) og KS (2010) forteller om mangler og hull i
opplæring av folkevalgte innenfor feltet eierskap. Enkeltpersoner som uttaler seg slik kan ikke klandres for sin kunnskap når de ikke er satt i stand til å forstå det bedre slik KS (2015) og Bjørnsen et al. (2015) anbefaler.
4.3.1 Politikere, behov og kompetanseheving
Det blir ofte opp til hver enkelt kommune å vurdere om kompetansenivået hos egne politikere er godt nok. Det finnes ikke et allment system for kompetansekartlegging hos folkevalgte. KS anbefalinger for god eierstyring sier dette angående folkevalgtopplæring: "Det er viktig at kommunestyrene som eiere får kunnskap og innsikt i omfanget av selskapsorganisering og de styringsmuligheter man har for de selskapene kommunen har eierandeler i. Det er viktig at de folkevalgte får innsikt i de ulike rollene man har som folkevalgt, som styremedlem eller som medlem av representantskap eller generalforsamling" (KS, 2015) s.9.
Flere av informantene påpekte at kompetansebehovet varierte etter om politikere var eller ikke var medlem av et utvalg, og etter hvilket utvalg de var medlemmer i. Noen mente det var best å vente til medlemmer av kommunestyret var delt opp i utvalg og nemder før en kjørte spesifikk opplæring der. Dette stemmer med Bjørnsen et al. (2015) s.12. "Samlet sett hevder rapporten at den folkevalgte styringsrollen er konsentrert rundt ordfører, formannskap, eventuelle folkevalgte styremedlemmer og kontrollutvalget. Menige folkevalgte fremstår ofte som marginaliserte og uinformerte." Det advares også mot potensielle effekter av dette: "(…) I denne sammenheng kan det være grunn til å advare mot for høy konsentrasjon av den folkevalgte styringsrollen – ikke minst i kombinasjon med mangelfull kompetanseoppbygging hos de folkevalgte. Konsekvensen av dette kan være at eierskapet depolitiseres, og at politisk
viktige sider ved selskapenes strategier og utvikling ikke fanges opp. NIBR vil derfor anbefale at kommunene bevisstgjøres på de mulighetene som finnes for å styrke kunnskaper,
kompetanse og oppmerksomhet rundt eierskapspolitikken blant et bredere utvalg av folkevalgte enn det som ofte er tilfelle i dag." (Bjørnsen et al., 2015) s.188. De formidler et ønske om at alle politikerne i kommunen skal være med på eierstyringen, men sier ingenting om kostnader eller ressursbehovet som følger med. En av informantene peker på at det ikke er mye rom med alt representantene skal gjennom hver måned, og antyder at mer opplæring kan gå på bekostning av andre saker, men ser behovet for kompetanseheving for å ivareta
eierrollen på en bedre måte. En annen av informantene peker på fraværet av "hendelser" som en faktor. Så lenge selskapene har gått bra og så lenge det ikke har vært behov for eierne å "ta grep" om noe, så har det heller ikke vært ansett som nødvendig å engasjere seg i eierstyring eller kompetanseheving på feltet. Informantene gir inntrykk av at ressursbehov er
begrensende for hvor mye opplæring/kompetanseheving den enkelte politiker blir tilbudt.
Informanter og tall fra oversikten over saksbehandlingen i 6 av Helgelandskommunene viser at det i perioder er stor arbeidsmengde. Det er derfor ikke rom for kompetanseheving i perioder med stor arbeidsmengde uten å øke antall møter/samlinger med de kostnadene det medfører. I tillegg kommer utgifter til organisering og gjennomføring av kurs.
I forbindelse med "konsernsaken Helgeland Kraft" har det skjedd noe med flere av
kommunene, og det ble i juni 2016 som et resultat av dette arrangert et "eierskapsseminar" for HALD-kommunene (Herøy, Alstahaug, Leirfjord og Dønna). Her var jeg så heldig å få delta som observatør. Informantens observasjon om at hendelser skaper engasjement og åpenhet for kompetansetilførsel er det samme som ble observert av Buschmann-Rise og Nybakk (2015) i deres studie. En av informantene hadde observert den økte interessen, men uttrykte en
bekymring for at kommunene går tilbake til slik det var før når denne saken er ute av verden.
Jeg velger å henge meg på denne bekymringen, men håper kommunene og i særdeleshet administrasjonssjefene velger å benytte denne muligheten de nå har til å forbedre
eierstyringen i sin kommune.
Informantene referer ofte til den obligatoriske folkevalgtopplæringen, og det er enighet om at denne innføringen i politikerens virke på eierskapstema ikke er god nok for politikere som skal drive med eierskap. Bjørnsen et al. (2015) forteller oss at det er nødvendig at alle i politisk ledelse i en kommune har kompetanse nok til å forstå sin rolle som eier, og ev. sin utvidede rolle i et utvalg, formannskap, som eierrepresentant e.l.
I sin masteroppgave forteller Buschmann-Rise og Nybakk (2015) s.iii. følgende om
motivasjon som forutsetning for kompetanseheving: "Studiets empiri viste at det som preger interessen for kunnskapstilførsel er at interessen generelt sett er lav, at situasjoner innen eierstyring som oppstår øker interessen, at KS´ vektlegging påvirker interessen, at målkonflikter øker interessen, at informasjonsflyt har innvirkning på interessen, samt at kommuneledelsens (ordførers og rådmanns) fokus på eierstyring preger interessen."
Observasjoner og informanter støtter opp om oppsummeringen i overnevnte masteroppgave.
De observerer at politisk ledelse engasjerer seg mer når de blir tvunget til å aktivt ta stilling til konkrete saker angående eierskap, og det blir da avdekket mangler i kompetansen på feltet og etterspurt kompetansehevende tiltak. I forbindelse med "konsernsaken Helgeland Kraft" ble det avdekket behov og arrangert et eierskapsseminar som en del av folkevalgtopplæringen i HALD-kommunene. I 2016 i de 6 kommunene jeg gikk gjennom sakslistene i formannskap og kommunestyre til, var det ingen som hadde kompetanseheving som sak ut over
obligatorisk folkevalgtopplæring etter valget i 2015. Dette gjelder både for eierskap og andre tema. At formell opplæring gjennomføres i svært begrenset omfang støttes også av flere informanter som forteller at opplæring innenfor temaet eierskap mangler, og at det med fordel kunne vært mer. Dette stemmer med tidligere forskning (Buschmann-Rise & Nybakk, 2015), (Bjørnsen et al., 2015).
4.3.2 Politikere, tilpasninger til kompetansen
Det blir av en av informantene sagt at det beste er å drive opplæring etter hvilke utvalg eller hvilken rolle de folkevalgte har. Dersom en velger å differensiere kompetansen på den måten, vil det hvile et ansvar på medlemmer med "ekstrakompetanse" om å legge frem sitt arbeid slik at det er forståelig for de som ikke har gjennomgått samme opplæring eller utdanning. Det er alltid en god regel å være tydelig i sitt fremlegg av en sak, men det er spesielt viktig når et stykke arbeid som krever en spesiell kompetanse skal legges frem for personer uten den kompetansen. Hvis valget går ut på om vi skal tilpasse saksfremlegg for mottakeren eller tilpasse mottakeren til saksfremlegget, vil det å tilpasse mottakeren være mye mer
ressurskrevende. Det kan være tilfeller der kvaliteten på beslutningen lider under mangelen på kompetanse hos beslutningstakeren. Da er det svært viktig at det i saksfremlegget ikke legges til rette for misforståelser. Når administrasjonssjefen legger frem saker for kommunestyret legger han/hun ofte med en anbefaling til beslutning. En informant forteller at det er stor tillit til at administrasjonssjefens anbefaling er til å stole på. Det vil si at alternativer er nøye vurdert, at anbefalingen er gitt ut fra sakens mandat der det er tilgjengelig, at personlige
ønsker eller muligheter for personlig vinning ikke legges til grunn osv. En rasjonell beslutning krever kunnskap om problemstillingen, et tydelig mål og en oversikt over konsekvensene ved de forskjellige alternativene (Jacobsen & Thorsvik, 2013). Politisk ledelse velger ofte å ikke stille spørsmål ved administrasjonssjefens eller saksbehandleres anbefalinger i saker som legges frem, og overlater slik vurderingene og beslutningene til administrasjonen fordi de ikke har kompetanse til å gjøre disse vurderingene selv. En av informantene påpeker
viktigheten i at politikere som skal ta en beslutning må ha tillit til administrasjonssjefen og at det administrasjonen legger frem er riktig, på samme måte som et styre i et selskap må kunne stole på at administrasjonen og daglig leder må ha tillit hos et selskapsstyre.
Det er mye i det informantene forteller, og det en kan lese ut fra saksmengden i enkelte
kommunestyre og formannskapsmøter, som gir meg et inntrykk av at det i mange saker legges opp til at kommunestyret ikke skal sette seg inn i alt de får tilgang på av beslutningsgrunnlag.
Et ikke eksklusivt eksempel på dette er innkallingen til kommunestyre i Vevelstad kommune 28.06.2017. Her skal det behandles 25 saker og det er 18 referatsaker som presenteres.
Innkallingen med sakspapirer er på 1027 sider, og tilgjengelig på
http://www.vevelstad.kommune.no/innsyn/. Innkallingen er ikke datert, men inneholder saker fra formannskapsmøte 07.06.2017. Det er med andre ord 20 eller færre dager for å sette seg inn i materiellet. Selv om noe er bilder og kart, ikke alt er relevant for beslutningene som skal tas, og det kan forventes kunnskap om noe av det fra før, så fremstår det som mye. En av informantene påpeker at kommunestyrerepresentanter likevel legger stor vekt på detaljene når enkelte saker tas opp i kommunestyret. Det diskuteres klasseromstørrelse og korrektheten til utredninger utført av profesjonelle når det egentlig er antall skoler som er på agendaen. Jeg ser at det er behov for å være konkret i saker som legges frem fra for kommunestyre eller formannskap, og at kommunestyre og formannskap bør være presis i forhold til spørsmålene eller mandatet fra til de som utreder. Det er likevel slik i saker der politikere har et reelt engasjement at det blir debatter, rådslåinger og forhandlinger. Saker som engasjerer kommer tilbake på sakslistene i flere kommunestyre- og formannskapsmøter. Eierskapssaker har på Helgeland ikke hatt tradisjon for å komme tilbake på sakslistene, før "konsernsak Helgeland Kraft" begynte å rulle i 2016. Saken er behandlet i Vefsn formannskap 4 ganger i 2016 og behandlet 3 ganger som sak og 3 ganger som orienteringssak i Grane kommunestyre i 2016.
En av informantene peker på at et kommunestyre i likhet med andre politiske styrer er et lekfolksstyre, og at det er et viktig prinsipp at det skal være slik. Det kan ikke forventes spesifikk kompetanse, og hvis noen har det er det å anse som en bonus. En annen informant
påpeker peker på kompleksiteten i aksjeloven, og utfordringene menige politikere har med å forstå denne godt. Det blir med andre ord svært viktig at det som legges frem for politikere i eierskapssaker leges frem på en slik måte at konsekvensene av vedtakene kommer tydelig frem. Dette må også gjelde for andre saker der det ikke kan forventes at beslutningstaker har god nok kompetanse. Alternativet er at beslutningstaker skoleres til selv å kunne hente ut informasjon fra selskapenes og foretakenes rapporteringer. Da må vi og ha i bakhodet at beslutningstakere, i dette tilfellet politikere, bare velges for 4 år om gangen.
4.3.3 Administrasjon, Eierskapsmiljø og kompetanse
"Eierskapsmiljøet i NFD (Nærings- og fiskeridepartementet red. anm.) er med sine ca. 30 ansatte et av de største og mest kompetente i Norge. Kommuner og fylkeskommuner har naturlig nok ikke de samme mulighetene som staten til å bygge opp gode og kompetente eiermiljøer". (Breiby & Standal, 2015) s. 23. Mange små kommuner har et begrenset antall personer i administrasjonens ledergruppe. Noen har likevel tilgang på personer med
kompetanse på eierskap eller med eierskapsrelevant kunnskap. Det kan være en som jobber med næringsspørsmål, eller en med erfaring og kompetanse som jobber med andre ting i kommunen. Bjørnsen et al. (2015) anbefaler at kommunene ved etablering av selskaper vurderer om administrasjonen kan fungere som kompetent støtteapparat i eierskapsspørsmål.
En av informantene forteller hvordan deres kommunes administrasjon bruker den
fagkompetansen de har tilgjengelig. "(…) en del av disse områdene tilhører et fagområde i kommunen. For SHMIL, så blir det "miljøgjengen". (…) Så har vi folk som har ansvar for KF, og noen som ser gjennom for Helgelandskraft." På den måten sørger aktuell kommune for kontinuitet og kvalitet på oppfølgingen av selskapene og foretakene. Ved å ha personer eller grupper av personer som følger utviklingen i de viktigste selskapene og foretakene vil en også være i stand til å reagere raskere dersom det skulle være et behov for det.