Durante os meses de janeiro a julho de 2018,3 os alunos Nicole Reali e
Felipe Deliza desenvolveram as seguintes atividades:
a. Estudo das regras procedimentais das consultas/audiên- cias da ANEEL.
b. Coleta, leitura, codificação e registro dos dados de um total de 1.567 processos de audiências/consultas públi- cas realizadas pela ANEEL.
c. Análise das visualizações (gráficos estatísticos) gerados pelo banco de dados.
d. Produção de relatório.
3. R
esultAdos AlcAnçAdos:
3.1. c
ARActeRizAção dosmecAnismosde pARticipAçãoA ANEEL é uma agência reguladora, constituída sob a forma de autarquia de regime especial, com autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministério de Minas e Energia (MME). Criada por meio da Lei nº 9.427/96
3 Esse subprojeto foi iniciado no segundo semestre do período de vigência da bolsa PIBIC, quando a aluna Nicole Reali substituiu o aluno Gustavo Barreira como bolsista do programa. O relatório do aluno bolsista Gustavo Barreiro foi submetido separadamente.
e do Decreto nº 2.335/1997, tem como função principal regular o setor elétrico brasileiro.
A ANEEL adota dois mecanismos principais de participação nos seus processos decisórios, sendo: (i) as Audiências Públicas e (ii) as Consultas Públicas. A definição dos mecanismos de participação, diferentemente do que ocorre em outras Agências, não está regulado em uma resolução es- pecífica, mas sim em um documento4 disponibilizado pela própria ANEEL
em seu site.
O primeiro mecanismo de participação da ANEEL, a Audiência Públi- ca, pode ser definido como um instrumento de apoio ao processo decisório da agência, de ampla consulta à sociedade, que precede a expedição dos atos administrativos. Os objetivos centrais estão voltados para (i) enrique- cer o processo decisório, (ii) permitir que agentes econômicos regulados e consumidores/usuários enviem sugestões, (iii) facilitar a identificação dos aspectos relevantes à matéria que está em discussão e, também, (iv) dar publicidade à ação regulatória da ANEEL. Já a Consulta Pública, por sua vez, tem como objetivo: (i) recolher subsídios e informações dos agentes econômicos do setor elétrico, consumidores e demais interessados da so- ciedade, de forma a acrescentar a matéria em questão e, ainda, (ii) aferir de forma ampla e democrática os atos junto aos envolvidos e/ou interessa- dos na questão. Não há, no entanto, qualquer distinção de procedimental entre os dois tipos de mecanismo de participação.
De modo geral, a participação é destinada a permitir que o máximo de pessoas colaborem ao processo regulatório e decisório da Agência, sendo assim, pode ser realizada por agentes públicos e privados, pessoas físicas e jurídicas. O processo de contribuição tem início com a devida publicação no Diário Oficial da União, no qual constará, essencialmente: (i) o objeto da Consulta ou Audiência, (ii) data inicial e final para o envio das contribui- ções e (iii) a forma de contribuição, ou seja, se será feita na Sessão Ao Vivo Presencial – em que os participantes têm a oportunidade de se manifestar presencialmente, e assim, apresentar as contribuições acerca da matéria em pauta – ou por meio de Intercâmbio Documental. Desse modo, cabe ressaltar que foi possível observar um avanço tecnológico no que tange ao modo de contribuição realizada na modalidade Intercâmbio Documental (escrita). As contribuições, inicialmente realizadas in locu via fax, passaram a ser realizadas maciçamente pela internet.
Embora possam se diferenciar na forma, consultas e audiências públi- cas não se diferenciam quanto aos objetos que regulam. Não é possível, portanto, traçar diferenças ontológicas entre ambos os mecanismos de participação.
4 Disponível em: <http://www2.aneel.gov.br/aplicacoes/consulta_publica/documen- tos/Procedimentos%20AP-CP.pdf>. Acesso em: 17.08.2018.
3.2. u
sodosmecAnismosde pARticipAçãoCriada em 1996, a ANEEL passou a fazer uso sistemático de mecanismos de participação em 1998. Desta data até o ano de 2018, foram realizadas 1.278 Audiências Públicas e 289 Consultas Públicas, totalizando 1.567 me- canismos realizados.
Dentre estes, 10 (0,64%) receberam manifestações exclusivamente presenciais; 1.079 (68,86%) exclusivamente não presenciais; 457 (29,16%) receberem manifestações tanto presenciais como não presenciais e 21 (1,34%) não tinham informações disponíveis.
No decorrer do recolhimento das informações atinentes aos mecanis- mos de participação da ANEEL, foi possível constatar um aumento expo- nencial no volume de Audiências Pública no decorrer dos anos. A análise dos dados coletados permite concluir, portanto, que a participação dos agentes regulados e da sociedade civil vêm aumentando substancialmen- te, em decorrência de uma maior demanda de fiscalização dos atos admi- nistrativos praticados no âmbito do setor elétrico e, ainda, da transparên- cia das decisões tomadas pela agência.
O principal objetivo da realização das Audiências e Consultas Públicas pela ANEEL durante o período analisado consistiu na elaboração de atos e contratos, que representou 50,6% de todas as Audiências e Consultas realizadas, frente aos 41,1% das Audiências e Consultas com objetivos de discutir normas e regulamentos, que consiste no segundo objetivo mais re- corrente. Em contrapartida, apenas 0,3% dos mecanismos de participação trataram sobre políticas públicas e, o segundo menos recorrente, trata de agenda regulatória, com percentual de 0,6%.
Nesta pesquisa, foram criadas categorias de indexação que permitiram classificar os mecanismos de participação em oito temáticas: “transmissão de energia”; “distribuição de energia”; “comercialização de energia”; “gera- ção de energia”; “gestão tarifária”; “administração e planejamento”; “pro- cesso administrativo”; “consumidor/usuário”. Estes temas coincidem com o principal leque de atividades reguladas pela ANEEL.
No que tange o número absoluto de temas, é possível observar que este ultrapassa o número de Audiências e Consultas realizadas. Isso se deve ao fato de um mesmo mecanismo de participação ter apresentado mais de um tema.5
5 Este é o caso, por exemplo, das seguintes Consultas e Audiências Públicas: Con- sulta 002/1999; Audiência 001/2000; Audiência 010/2001; Audiência 014/2002; Au- diência 022/2002.
Foi possível observar que “gestão tarifária” é o principal tema abor- dado nas Audiências Públicas da ANEEL e representa 33,1% de todas as discussões realizadas pela Agência. Em seguida, temos “distribuição de energia” (19%); “comercialização de energia” (16,4%) e “geração de ener- gia” (10,8%). De maneira espelhada, os temas menos abordados, como “usuário/consumidor”, “processo administrativo” e “transmissão de ener- gia” tiveram, respectivamente, 0,5%, 2,8% e 8,2%. Isso significa que a média da frequência dos três temas mais abordados (22,8%) é aproximadamente 6 vezes maior que a média da frequência dos três temas menos abordados (3,8%).
3.3. t
RAnspARênciAdosm
ecAnismosdep
ARticipAção Apesar dos esforços empregados pela Agência,6 ainda é possível constatarfalhas na disponibilização de documentos e dados referentes aos mecanis- mos de participação realizados. Não são raros os casos de falta de clare- za das informações disponibilizadas acerca de Audiências e Consultas. Em casos mais extremos, faltam informações por completo acerca de parte ou totalidade dos procedimentos realizados em determinados mecanismos de participação. Nesse cenário, foi necessário recorrer aos mecanismos legais de publicização de dados, realizando pedidos formais de disponibilização de informações, embasados pela Lei de Acesso à Informação.7
O grau de transparência dos mecanismos de participação da ANEEL deve, portanto, ser aprimorado. A disponibilização errônea de alguns da- dos impossibilitou a geração de visualizações e, consequentemente, uma análise mais profunda das atividades regulatórias da agência. A título de exemplo, os dados de convocação das audiências, bem como a data final para recebimento das contribuições, por vezes não estão claros. Isso im- possibilita a mensuração do tempo de duração de etapas ou da totalidade
6 No âmbito do TCU, acórdão 2.261/2011, o Ministro José Jorge elogiou a atuação da ANEEL, ressaltando que “É bastante heterogêneo o grau de transparência do processo decisório das agências, sendo verificados diversos graus de maturidade. Essa diversidade gera, em alguns entes, um nível de transparência insuficiente, pre- judicando o acompanhamento de suas ações. Nesse sentido, sugere-se recomendar às agências reguladoras o estabelecimento de requisitos mínimos de transparência do processo decisório, tendo por parâmetro os procedimentos adotados pela Aneel. O estabelecimento de tais requisitos facilitaria e incentivaria o acompanhamento e o controle social da atividade finalística dos entes reguladores, melhorando a gover- nança regulatória.”
7 Após o requerimento feito à ANEEL, alguns dados omissos foram disponibili- zados. No entanto, a agência informou que alguns dos documentos solicitados não existem, sendo, portanto, impossível fornecê-los.
do processo do mecanismo de participação, inviabilizando, portanto, a análise da eficiência na gestão destes mecanismos.
4. c
onsideRAções finAisA partir da análise dos dados coletados e dos gráficos gerados, obser- vou-se um aumento, no decorrer dos anos, da participação dos agentes regulados e da sociedade civil no âmbito das atividades regulatórias da ANEEL. O crescimento do grau de institucionalização da Agência vem de- monstrando, portanto, uma tendência em dar legitimidade aos atos admi- nistrativos no setor elétrico. Aumentando o nível de participação pública, a agência passa a dar mais publicidade a suas atividades, além de demons- trar uma maior transparência nas decisões regulatórias, se adequando aos compromissos esperados de uma instituição pública num Estado demo- crático de Direito.
No entanto, apesar dos grandes avanços e das melhorias já realizadas, ainda há um longo caminho a ser percorrido pela ANEEL quanto ao apri- moramento da transparência de seus processos decisórios.