A Política Nacional de Assistência Social aprovada em 2004 é um instrumento que materializa o modo de condução do trabalho a ser realizado. Ela apontou para um novo modelo assistencial, com caráter público comprometido em efetivar resultados, garantir seguranças sociais e direitos ao público alvo desta política.
Constituem diretrizes da Política:
I. Descentralização político administrativa, cabendo a coordenação e as
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IBGE – Dados retirados da base de dados do IBGE, disponibilizada no sítio Perfil dos municípios brasileiros – Assistência Social. Os resultados também são apresentados em uma publicação acompanhada por um CD ROM: Pesquisa de Informações Básicas Municipais: Perfil dos Municípios Brasileiros: Assistência Social 2010.
25 “[...] responsável pelas funções de avaliação e monitoramento das políticas e programas de desenvolvimento
normas gerais à esfera federal e a coordenação e execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal bem como às entidades beneficentes e de assistência social, garantindo o comando único das ações em cada esfera de governo, respeitando-se as diferenças e as características socioterritoriais locais;
II. Participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis;
III. Primazia da responsabilidade do Estado na condução da Política de Assistência Social em cada esfera de governo;
IV. Centralidade na família para concepção e implementação dos benefícios, programas e projetos. (BRASIL, 2004, p. 32-33).
A PNAS/2004 introduz alterações profundas nas referências conceituais, na estrutura administrativa e no gerenciamento e comando das ações na área. O Estado é o principal responsável na condução da política de Assistência Social, respeitando as diretrizes de descentralização político-administrativa, e a participação popular por meio de suas organizações representativas.
No novo modelo socioassistencial, é reafirmada a primazia do papel do Estado como principal agente construtor e implementador das bases operacionais necessárias à realização dos serviços socioassistenciais. Desta forma o Estado passa a reconhecer e legitimar os instrumentos de participação popular na condução da política pública de assistência social. A perspectiva é a de um Estado dotado de um sistema de gestão moderno, que utilize as inovações tecnológicas de gestão social e informação em busca de competência técnica e transparência política.
Uma importante conquista foi o fato de a Constituição Federal de 1988 reconhecer o município como ente da federação, sendo sujeito político e centro de competências de Estado. O município passa a ser, portanto, dotado de autonomia político-administrativa, cabendo a ele responder eficientemente às demandas sociais da população, implantando e implementando as políticas públicas.
O município passou a ser visto como lócus de governo local [...].Como unidade político administrativa mais próxima da população, a relação entre o governo municipal e os cidadão tende a ser muito mais profunda do que aquela que ocorre em outros níveis de governo. (NOZABIELLI, 2008, p.22).
Conforme Sposati, (2003), é a partir dos municípios que são erigidos os avanços na política de assistência social. Entretanto, apesar das melhorias advindas dos processos em
curso de descentralização e de municipalização, permanece, por vezes, pelos governos estaduais e o federal, um modo residual de tratamento. Nesse sentido, observa-se ainda que:
A categoria município aparece simplesmente como um âmbito, um pedaço de território, e não como uma gestão de estado local, como ente federativo que articula um conjunto de forças vivas, que tem propostas, experiências e opiniões (SPOSATI, 2003, p.34).
Se de um lado, os municípios passaram a ter maiores responsabilidades, de outro, tal reordenamento concedeu possibilidades de intervenções locais, que trafegassem na direção democrática e mais próxima às necessidades e demandas locais. Deste modo, exigem-se novas formas de gerenciamento, mobilização de recursos locais, da utilização de meios digitais e o trabalho intersetorial.
Embora o município não possa solucionar, apenas em seu âmbito local, problemas estruturais, que dependem de decisões políticas e econômicas em um plano mais amplo, a ação do governo municipal “aliado a uma sociedade local ativa, são capazes de contribuir, e muito, para a melhoria das condições de vida da população” (SOUZA, 2007, p. 73).
Nesse contexto, destaca-se o novo papel dos gestores municipais na construção local do Suas:
O Suas reflete o reposicionamento dos gestores municipais face às novas regras de habilitação dos municípios. Têm o objetivo de identificar os problemas sociais, focando as necessidades de cada município, ampliando a eficiência dos recursos financeiros e da cobertura social. É um modelo democrático, descentralizado, que tem a missão de ampliar a rede de assistência social brasileira. (FERREIRA, 2009, p.36).
Entretanto mesmo que este sistema seja considerado único, não é homogêneo, é estruturado por uma dialética de unidade e diferenças. Contudo, a noção de sistema único é uma ideia-força baseada na articulação e complementaridade, e não a reprodução mecânica ou espelhada de um nível de gestão para outro. Pressupõe uma relação orgânica entre concepção, execução, controle social e financiamento que repercute no pacto federativo.
Como já afirmado anteriormente: “O Suas não é produto inesperado, da genialidade ou da prepotência da equipe do governo federal. Ele resulta de quase 20 anos de luta na assistência social e do aprendizado com a gestão da saúde, em particular com o SUS.”
(SPOSATI, 2006, p.102).
O sistema de gestão da assistência social se fortalece por meio das instâncias de decisão democrática, contando com a participação da sociedade civil, acatando sua autonomia no processo de interlocução e pactuação. Conforme Raichelis (2000, p.1), a análise da gestão publica “implica conceber a gestão de ações públicas como respostas a necessidades sociais que têm origem na sociedade e são incorporadas e processadas pelo Estado em suas diferentes esferas de poder (federal, estadual e municipal)”.
Portanto, democracia, participação, descentralização das ações públicas produziram mudanças substantivas na gestão social. Há uma nova arquitetura de gestão pública colocada em movimento, fundamentada na lógica da cidadania, que viabiliza ações integradoras em torno do cidadão e do local como eixos de um desenvolvimento sustentável.
Descentralização e intersetorialidade: significam alterar a forma de articulação das ações em segmentos privilegiando a integração em prejuízo da setorialização. Também significa mudanças na cultura e nos valores da rede de proteção social, das organizações gestoras das políticas e das instâncias de participação. (SPOSATI, 2003, p. 36).
É imprescindível que os municípios sejam capazes de descobrir caminhos e mecanismos mais participativos de decisão e planejar e assumir o gerenciamento de seus programas sociais. Para tanto, é preciso redimensionar o processo de municipalização com a mudança de mentalidades, capacitação em gestão, instalações adequadas e aquisição de equipamentos para o enfrentamento da nova realidade e, principalmente, para a implementação de ações sociais embasadas em diagnósticos socioeconômicos com competência para responder às demandas locais.
É certo que se essa participação não for qualificada fundada nos valores da liberdade, democracia, cidadania eles não serão instrumentos de democratização da sociedade, mas peças das velhas elites para reprodução do status quo. (MUNIZ, 2001, p. 46)
Conforme dados apresentados na pesquisa Munic (2009) sobre a estrutura organizacional dos municípios, 99,9% dos municípios brasileiros possuíam estrutura organizacional para realizar a política de assistência social, sendo que 70,1% possuíam uma Secretaria Municipal de Assistência Social ou correlata, e em 22,5% dos municípios a
secretaria funcionava em conjunto com outra política. Ainda deste total, 4,6% estavam subordinados à chefia do executivo, e 2,6% respondiam hierarquicamente a outra secretaria.
Ao comparar os resultados com os de 2005, observa-se que nesses quatro anos subiu de 80,0% para 92,6% o número de municípios com estrutura de secretaria para tratar da política; e mais: passa de 59,0% para 70,1% o número de municípios com secretaria exclusiva. (MUNIC, 2009, p 23).
Apesar do avanço na estrutura organizacional da Política de Assistência Social, conforme preconiza a PNAS, verificou-se que 30,7% dos municípios ainda continuam com uma estrutura concebida por departamentos, setores com diferentes nomenclaturas, sem contar com uma padronização que identifique a especificidade da área.
Todavia, 30,7% dos municípios ainda mantêm uma estrutura representada por setores ou departamentos que destacam nomenclaturas como promoção social, bem estar social, governo e cidadania, preferindo ressaltar, na designação do órgão gestor, os objetivos mais gerais da PNAS. (SILVA; ARAUJO; LIMA, 2010, p.68).
No entanto, verificou-se nos documentos apresentados na V Conferência Nacional de Assistência Social, realizada no ano de 2005, que teve como tema: “Suas – Plano 10: Estratégias e Metas para Implementação da Política Nacional de Assistência Social”, a presença do primeiro-damismo na gestão da assistência social.
[...] e esta é uma grande surpresa – ontem eu mostrei a vocês que 19% dos conselhos municipais estavam sendo presididos por Primeiras-Damas; dos dados recebidos dos municípios, 43% das gestões municipais são ainda comandadas por Primeiras-Damas. Isto é, nós, longe ainda, da constituição da Assistência Social, sob o ponto de vista da gestão como, na verdade, uma Política Pública de Estado. Nada contra nenhuma mulher, mas a condição de gestor público tem que romper com as relações familiares, com as relações patrimoniais. Acho que esse é um dado realmente muito sério. Não sei dizer da extensão, se ele se aplica, se o grau se aplica a todos os municípios, mas, do que nós recebemos, é este o registro. (SPOSATI, 2008, p.112).
A assistência social, gerida por um sistema único, não deve funcionar de forma espontânea ou casual, imbricada no paralelismo das ações de primeiras-damas com as ações do governo. A gestão desta política deve ser uma construção republicana, regida pelo interesse público e de modo democrático, garantindo o direito de cidadania.
Entretanto, Sposati (2006) destaca que a assistência social ainda não é republicana em virtude da subsidiariedade que rege as relações entre o órgão gestor e a sociedade civil, e, entre outras questões, pela presença de verbas públicas direcionadas por meio de subvenções de vereadores e deputados às entidades, e também pela existência de emendas parlamentares que não levam em consideração as decisões tomadas pelos conselhos municipais, passando ao largo dos dispositivos de controle social.
Na pesquisa Munic (2009) foi possível conferir que dos municípios que declararam ter órgão gestor da assistência social, 1352 informaram que a política de assistência social naqueles municípios era gerida pela primeira-dama, totalizando 24,3% dos municípios brasileiros.
[...] pode-se verificar que 47,4% dessas gestoras possuíam o ensino superior completo e/ou pós-graduação, totalizando em maior quantidade nas seguintes formações: 45 assistentes sociais, 194 pedagogas, 42 advogadas, 43 administradoras e 257 com formação de nível superior não discriminada no questionário. (MUNIC, 2009, p.37).
Em comparação aos dados apresentados nos diferentes períodos, verificou-se que as primeiras-damas continuam presentes na gestão da política de assistência social, cuja formação acadêmica, pretende legitimar sua presença frente aos técnicos e à população.
Certamente a permanência do primeiro-damismo é a mais emblemática das práticas sociais, que atua como força do atraso na política de assistência social, recusando sua maioridade sociojurídica como política pública, ainda que acompanhada do discurso (abstrato) sobre a necessidade da produção de uma cultura de cidadania nesse campo. (COUTO et al, 2010, p.144)
A gestão da assistência social travestida sob nova roupagem (em função do movimento atual de busca por formação em nível superior de várias primeiras damas), denominado por COUTO et al (2010), de “primeiro-damismo reciclado”, confronta e afronta os princípios básicos da administração pública, caminhando pela via do não direito.
Em relação à formação dos gestores municipais, a Munic (2009) revela que:
Dos 3.376 gestores com ensino superior completo e/ou pós-graduação, 29,6% eram assistentes sociais, 21,7% eram pedagogos, 26,7% tinham outra formação não discriminada no questionário e 22,0% estavam distribuídos da seguinte forma: 6,9% entre terapeutas ocupacionais, psicólogos, médicos,
enfermeiros ou nutricionistas; e 15,0% entre sociólogos, advogados, jornalistas, administradores, economistas ou contabilistas.(MUNIC, 2009, p. 37).
Neste cenário, observa-se que a função de gestor municipal da política de assistência social não se encontra consolidada. Em alguns municípios o Secretário (ou Diretor) é o gestor, ou o político indicado pelo prefeito, frequentemente com uma autonomia limitada ou nenhuma autoridade para decisão, o que indica que “a própria figura do gestor da política de assistência social ainda é uma noção em construção” (COUTO et al, 2010, p.144).
O avanço da gestão municipal da assistência social exige do gestor no setor público- estatal um perfil técnico e político, capaz de articular um conjunto de ações institucionais:
Executar a política de assistência social é a principal competência do gestor municipal. Além disso, outras responsabilidades são imputadas a esta esfera de gestão, como a formulação da Política Municipal de Assistência Social, o cofinanciamento da política, a elaboração do Plano Municipal de Assistência Social, a organização e gestão da rede municipal de inclusão e de proteção social, a supervisão, o monitoramento e a avaliação das ações em âmbito local, dentre outras. (MUNIC, 2009, p.22).