A trajetória da Assistência Social foi marcada por práticas sociais fragmentadas, individualizadas e tuteladoras, que passaram a ser assinaladas como de assistência social, gerando confusão no senso comum entre práticas assistencialistas e a definição de política pública de assistência social presente na Constituição Federal de 1988.
Nestas quase duas décadas pós CF-88, as lutas pela transição das ações e práticas de assistência social para a condição de política pública tem apresentado inúmeros percalços, na medida em que esta direção supõe consolidar a assistência social como responsabilidade estatal distinta de sua histórica configuração enquanto prática eventual e subsidiária da sociedade, em geral, de iniciativa doutrinário-religiosa. Denomino esse processo de mudança de paradigma político na política de assistência social. (SPOSATI, 2007, p.435)
Sob a égide constitucional, a assistência social passa a compor o tripé da seguridade social, juntamente com a área da Saúde e da Previdência Social. Foi organizada para dar cobertura aos riscos sociais, por meio de programas, projetos, benefícios e serviços. Com a promulgação da Loas em 1993, a assistência social passa a ser uma política pública de direito do cidadão, voltada a assegurar a satisfação das necessidades básicas da população, especialmente dos segmentos mais vulnerabilizados.
coletiva dos seus agentes, “decorreu mais da decisão política do grupo de transição democrática do final da ditadura militar em tratar a gestão da Previdência Social expurgada do que não era stricto sensu seguro social” (SPOSATI, 2004b, 33). Em outras palavras a assistência social estabeleceu-se no campo da seguridade social “pela negativa19”, portanto, incidiu no campo da assistência social o que não era da Previdência Social.
Nesse contexto, a inserção da assistência social no texto constitucional foi realizada de modo imaturo, não havendo um debate mais amplo na academia, e também não ficando claro naquele momento que: “Geraria novas responsabilidades públicas e sociais para com a população [...] ou que se tratava de uma decisão política de alargamento da proteção social dos brasileiros, configurando-se como proteção à vida e a cidadania” (Ibidem).
A Constituição Federal de 1988, também conhecida como “Constituição Cidadã”, “representou, no plano jurídico, a promessa de afirmação e extensão dos direitos sociais no Brasil em face da grave crise e às demandas de enfrentamento dos enormes índices de desigualdade social” (BRAVO, 2000, p. 109).
Em 1990, o início do governo Collor marcado por um intenso quadro de recessão econômica ocasionando, entre outros, a ampliação do desemprego, a desaceleração do mercado financeiro e a desvalorização salarial, desconsiderou os preceitos constitucionais em relação à assistência social. A sua gestão, que perdurou por apenas dois anos em virtude do impeachment provocado pela mobilização popular, ignorou os dispositivos constitucionais na área da assistência social, dando continuidade ao seu caráter emergencial e residual.
Sua gestão de caráter patrimonialista favoreceu a filantropia familiar, nomeando parentes em cargos públicos, financiando organizações fantasmas e inaugurando uma nova modalidade de corrupção, o “nepotismo filantrópico”. (NOZABIELLI apud GOMES, 2008, p.61).
Em virtude do impeachment de Collor, o vice-presidente Itamar Franco assume a Presidência da República no período de 1990 a 1994, em virtude do impeachment de Collor. Neste período as ações direcionadas à política de assistência social foram substanciais em relação aos princípios constitucionais.
19 Pela Negativa- Palavras utilizadas por Sposati em seu artigo na Revista Serviço Social & Sociedade intitulado: Especificidades e Intersetorialidade da Política de Assistência Social.
Em que pesem os avanços no campo da Seguridade Social, e especificamente na área da assistência social, a implantação da Lei Orgânica de Assistência Social ocorreu de forma morosa. Da Constituição Federal de 1988 até a promulgação da Loas, passaram-se 5 (cinco) anos, sendo a última das políticas que compõem a seguridade social a ser regulamentada.
A Loas regulamenta os preceitos constitucionais sobre a assistência social e a reafirma como política de seguridade social no campo dos direitos sociais. Portanto, seu status de política pública está assentado no paradigma da responsabilidade do Estado e do controle social realizado pela sociedade civil. Ela atravessa o campo historicamente conhecido por – ações descontínuas e desconectadas de entidades sociais e órgãos públicos – obtidas através de relações clientelistas e personalistas para um padrão técnico, permeado por uma linguagem institucional mais equalizada, com a padronização de nomenclatura e conteúdos para todo o território nacional.
A inscrição da assistência social como política da seguridade social inaugura seu reconhecimento como área de responsabilidade pública pela vigilância e garantia do direito às seguranças sociais, à proteção da dignidade humana (bem como combate às suas violações), às populações vulnerabilizadas pela contingência etária e por fragilidades da convivência familiar e societária. (ROSÁRIO, 2008, p. 6).
Distinguir e materializar a assistência social como política pública ancorada em direitos alude assumir o desafio de conhecer e confrontar desafios complexos: as concepções tradicionais da assistência social no campo da “não política” e a correlação de forças que pode deslocá-la ou não no ambiente de atuação dos governos e da sociedade.
Entretanto neste mesmo período de avanços na questão dos direitos sociais e da cidadania, há uma confluência com a Reforma do Estado no Brasil, impulsionada pela consolidação do modelo neoliberal. Em convergência com o Consenso de Washington, que prevê a diminuição do poder do Estado no campo social, o chamado “Estado Mínimo”, o Estado brasileiro passa a priorizara privatização e a focalizar as políticas sociais. Deste modo, colocam-se em andamento os processos desarticuladores, de desmontagem e contração dos direitos e omissão no campo social.
Operado pela compreensão neoliberal acerca da redução da agenda pública e a favor da hipervalorização da secular iniciativa benemerente da sociedade civil, os governos que sucedem à ruptura constitucional negligenciam ou
minimizam esse novo patamar conferido à assistência social pública, pelo menos até 2003, quando ocorre uma segunda ruptura igualmente oriunda de intensas lutas políticas. (ROSÁRIO, 2008, p. 4).
Os anos de 1990 caracterizaram-se por severas restrições na utilização dos recursos públicos, e especialmente na área social, além da privatização de organizações e empresas estatais. Neste período verifica-se a valorização do mercado na regulação da economia, em contrapartida ao encolhimento das responsabilidades estatais.
O Brasil torna-se signatário do ajuste consolidado com agências financeiras internacionais, como o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial, o qual dispunha sobre as orientações apontadas no Consenso de Washington. O receituário neoliberal foi posto em prática em quase todos os países da América Latina, e o enfrentamento da desigualdade e da pobreza passa a ser uma prática da sociedade por meio da solidariedade ou de uma ação tímida do Estado. Toma espaço o exercício de ações filantrópicas e com caráter benemerente do Terceiro Setor 20 para dar respostas às sequelas da questão social.
A partir da redefinição do seu papel, o Estado deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e serviços para se adequar a uma nova função de “Estado gerencial”. Assim, reforma do Estado priorizou a transferência para o setor privado das atividades que podem ser controladas pelo mercado. Através da liberalização comercial, esse mesmo mercado passa a ter mais liberdade de ação, com o abandono da estratégia protecionista de substituição das importações. (PEREIRA, 2004, p.02).
Conforme Pastor, por traz do deslocamento da esfera pública para a esfera privada situa-se a despolitização da própria questão social e a ameaça de ver frustrada a universalização e a efetivação de direitos sociais legalmente adquiridos, que podem vir a ser substituídos pelo “dever moral de atender à pobreza”. (YAZBEK apud PASTOR, 2006, p. 29).
Neste contexto, a Política Nacional de Assistência Social promulgada em 1998, apresentou-se insuficiente e paralela ao Programa Comunidade Solidária, principal programa de enfrentamento a pobreza, criado pelo presidente Fernando Henrique Cardoso. Diante da
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Terceiro Setor: “[...] a sociedade civil que se organiza e busca soluções próprias para sua necessidade e problemas fora da lógica do estado e do mercado” (RODRIGUES, 1998, p. 31).
pulverização e fragmentação das ações, a Assistência Social neste período ficou extremamente fragilizada como direito do cidadão e dever do Estado.
Segundo Couto et al (2010, p.36), a PNAS [...] confronta-se com a erosão do sistema de garantias e proteções e com a emergência de “modernas” e focalizadas práticas filantrópicas que descaracterizam direitos, despolitizam conflitos sociais e desmontam a universalidade das políticas sociais públicas.
No dia da posse de FHC21, em 01 de janeiro de 1995, o governo publica por Medida Provisória (MP 813) a proposta da reforma administrativa que tinha intenção de implantar em seu mandato. O objetivo da mesma, segundo o discurso oficial, era o de modernizar a administração pública, diminuir a estrutura do Estado, e o quadro de funcionários, suprimir as práticas clientelistas, corporativas e corrompidas dos órgãos do governo.
Neste período, estava em vigência a Loas, o CNAS estava em funcionamento, e foi criado o Ministério da Previdência e Assistência Social. Porém, o governo FHC constituiu um sistema paralelo de gestão: o Programa Comunidade Solidária. Este programa tinha o intuito de “coordenar ações governamentais visando o atendimento de parcela da população que não dispõe de meios para prover suas necessidades básicas, em especial o combate à fome e à pobreza” (MP 8.13/95).
Desta maneira, o governo FHC foi marcado pela criação do Programa Comunidade Solidária – programa que colabora para o paralelismo das ações no campo da assistência social, e também por uma difusa reorganização ministerial e o revigoramento do “primeiro- damismo”.
Em seu governo foram realizadas três conferências (1995, 1997, 2001), que, conforme a Loas, têm o intuito de “avaliar a situação da assistência social e propor diretrizes para o aperfeiçoamento do sistema” (LOAS, 1993).
Nas deliberações destas três conferências (1995; 1997; 2001), podemos encontrar manifestações de repúdio às políticas sociais e econômicas do governo então vigente. Já na primeira delas em 1995, deliberou-se contra o Comunidade Solidária, por instituir o paralelismo na área social e não colaborar para a construção do sistema descentralizado e participativo
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Fernando Henrique Cardoso foi eleito presidente da República para o mandato de 1995-1998, tendo sido reeleito para o período de 1999-2002.
proposto na Loas. Essa posição repetiu-se nas conferências seguintes, nas quais também foram feitas críticas e exigências, como a proposição de uma política nacional para a área, a fixação de um percentual para as ações da assistência social, o aumento dos recursos do FNAS, e o estabelecimento de normas para a prestação dos serviços assistenciais, especialmente no que se refere àqueles prestados por entidades privadas, entre outras. (MENDOSA, 2012, p. 92).
Conforme Sposati (2009) é nítido o embate entre duas abrangentes concepções da política de assistência social. Uma concepção é a deque a assistência social se dá pelo princípio da subsidiaridade como ação de entidades subvencionadas pelo Estado. E o órgão gestor pode ser gerido sob a tutela da primeira-dama, com características de solidariedade, sendo a ausência do Estado considerada como natural. E a outra, nos termos da CF/88, que busca configurá-la como política de Estado (dever de Estado) e direito da população.
Nesse sentido, atrelava-se às estratégias de reforma do Estado, abalizada pela ação direta dos cidadãos no enfrentamento das expressões da questão social, baseada na noção de responsabilidade social privada. Tais medidas de gestão paralelas tiveram duas alusões diretas: a escolha pela subsidiariedade, diminuindo a responsabilidade do Estado pelo princípio da solidariedade e do voluntariado; e a reedição do patrimonialismo e do simbologismo político representado na figura da primeira-dama, no comando da área social do governo.
As práticas privadas, cuja validade não se contesta, são, por natureza, individualizadas, já que se vinculam às missões estatutárias de suas organizações e são dirigidas a algumas pessoas. A ação pública, por seus princípios, é destinada a todos e tem a responsabilidade de resolver, suprir e prover determinadas necessidades sociais da população. O gestor público desloca sua preocupação e a ação do processo de ajuda às entidades sociais e se responsabiliza diretamente por criar soluções e respostas às necessidades de proteção social da população. (SPOSATI, 2009, p.17).
Verificam-se no primeiro entendimento as práticas assistencialistas, em virtude de sua natureza seletiva e individualizada, não passíveis de contestação, diferentemente da segunda concepção que é direcionada a todos, e na qual o Estado tem a responsabilidade de resolver e suprir determinadas demandas, com direito legal reclamável pela população nas situações de não cumprimento.
O gestor público tem a prerrogativa de criar soluções e respostas cabais às necessidades de proteção social da população, por meio do exercício racional de gestão estatal
constituído com base em princípios e valores sociais como direitos, cidadania e dever de Estado. Desta maneira estabelece a necessidade de órgãos gestores com competência para operar as ações da assistência social enfocadas no caráter democrático e na transparência dos fundos financeiros.
A Loas inovou ao colocar a responsabilidade do órgão público na gestão estatal, sendo cada ente federado responsável pela elaboração de planos de assistência social, o que significa que o planejamento e a previsão das ações de proteção social não contributiva devem ser aprovadas de maneira democrática pelos conselhos de assistência social e publicizadas a toda a população.
A lei também inova ao deixar de ser reativa para ser proativa, possuindo a preocupação com a prevenção dos riscos e apontando os resultados esperados, devendo os entes federados demonstrar capacidade de atendimento e qualidade dos resultados.
Outra mudança configurou-se na criação de conselhos como espaços democráticos de discussão e decisão, contando com representações da sociedade e do governo, em cada nível da federação. A gestão pública e estatal da política de assistência social deve ser executada diretamente e/ou em parcerias, sob o controle estatal.
Portanto, cabe a cada ente federativo consolidar um novo formato de relação com as necessidades de proteção social da população e, nela, das famílias. O modelo de proteção social não contributiva não é o continuísmo de velhas práticas assistencialistas ou de modos de gestão tecnocrática. A CF/88, em seu artigo 204, explicita a clara opção pelo formato democrático de gestão, o que é detalhado pela Loas. (SPOSATI, 2009, p.19).
Em 2003, com a eleição do Presidente da República Luís Inácio da Silva22, observa-se no campo das políticas sociais, especialmente na política de assistência social, uma reaproximação das forças democráticas, o incentivo ao debate sobre a responsabilidade do Estado, o direito do cidadão, a participação popular. Em dezembro de 2003, o governo convocou extraordinariamente a IV Conferência Nacional de Assistência Social com o tema: “Assistência Social como Política de Inclusão: uma Nova Agenda para a Cidadania – Loas 10 anos”.
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Luiz Inácio Lula da Silva foi eleito como presidente da República para o mandato de 2003-2007, e foi reeleito para o período de 2008-2011.
Art. 1º. A IV Conferência Nacional terá como tema geral - Assistência Social como Política de inclusão: uma nova agenda para a cidadania - Loas 10 anos, e como subtemas:
1. Assistência Social: conceber a política para realizar o Direito;
2. Organização e Gestão: planejar localmente para descentralizar e democratizar o Direito;
3. Financiamento: assegurar recursos para garantir a política;
4. Mobilização e Participação como Estratégia para Fortalecer o Controle Social. (Brasília, 2003. p19)
A IV Conferência Nacional de Assistência Social foi realizada em Brasília, no período de 7 a 10 de dezembro de 2003, e consolidou um significativo passo na direção da sedimentação dos novos termos da Política de Assistência Social, teve o desígnio de deliberar e apontar os rumos da Política de Assistência Social no Brasil, concebida sob um modelo unificado e hierarquizado em proteção social básica e especial.
A partir dessa Conferência, “as exigências de um novo estatuto da relação intergovernamental, sob a prevalência da regulação pública, já estavam centralmente colocadas como imprescindíveis para o avanço da política pública de assistência social”. (SPOSATI, 2006, p. 105).
No ano seguinte, o governo recém-empossado extinguiu o Ministério da Assistência Social, criado pela Medida Provisória 103, de 01 de janeiro de 2003, e homologado pela Lei 10.683, de 28 de maio de 2003, e criou o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome e a Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS). Constituíram-se as condições institucionais e funcionais para cumprir as deliberações da IV Conferência realizada em 2003.
A decisão da SNAS e do CNAS de organizar, aprovar e proclamar a nova PNAS23– Política Nacional de Assistência Social – evidenciou o desígnio de implementar coletivamente o Suas. O CNAS aprovou em outubro de 2004 a Política Nacional de Assistência Social que deliberou o Sistema Único de Assistência Social como novo modo de estruturação da gestão nesta área.
A Política Nacional de Assistência Social, aprovada em 2004, contribuiu na transição entre a tradição de favores políticos e com cunho caritativo, que historicamente marcou a trajetória desta política, para um novo estágio em que as ações de assistência social estejam
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A atual Política Nacional de Assistência Social foi aprovada pela Resolução nº 145, de 15 de outubro de 2004 (DOU 28/10/2004).
sintonizadas com o direito social, que orientem a política social do governo e da sociedade pela precedência dos direitos sociais e da cidadania.
Com a aprovação da nova Política Nacional de Assistência Social – PNAS, em 2005, e com a organização do Sistema Único de Assistência Social, iniciou-se um processo de redefinição de regulações necessárias para que a Assistência Social funcione como um sistema nacional. Neste momento, os princípios e diretrizes contidos na Loas são reafirmados, priorizando a universalização dos direitos sociais, respeitando a dignidade do cidadão para que possa acessar os benefícios e serviços com qualidade.
Os avanços colaboraram efetivamente na estrutura organizativa e na lógica de gerenciamento e controle das ações na área da assistência social. Deste modo, a PNAS reafirma os princípios e diretrizes sobrepujados na Loas, que estabelecem:
[...] a prioridade de atendimento a necessidades humanas e sociais, a universalização dos direitos sociais e do acesso a benefícios e serviços de qualidade a todos os que necessitarem, o respeito à dignidade do cidadão, à sua autonomia, o direito à convivência familiar e comunitária, à igualdade de direitos e à dimensão pública no atendimento. (PNAS, 2004)
Esta política pública é sustentada em um modelo de gestão descentralizada, participativa e com controle social, cujo objetivo é o atendimento a todos que dela necessitarem. Todavia, a implantação deste novo sistema de gestão demanda um novo olhar e organização dos serviços socioassistenciais que serão desenvolvidos, exigindo a constante interação entre os sujeitos e as estruturas.
Essa perspectiva exige uma (nova) relação entre serviços, benefícios, programas e projetos, de modo articulado, fazer frente às demandas sociais concentradas nos territórios de vida e de trabalho da população efetiva e potencial da assistência social. (CAPACITA SUAS, 2008, p.21).
O Sistema Único de Assistência Social é um sistema de configuração pública e permanente de proteção social, e seu funcionamento prevê marcos regulatórios, pressupõe investimentos humanos, financeiros e materiais, bem como a articulação com outras políticas. Essa perspectiva de totalidade da ação pública tem o objetivo de suplantar a fragmentação e a justaposição das ações governamentais. “O Suas não é um produto do inesperado, da genialidade ou da prepotência da equipe do governo federal. Ele resulta de quase 20 anos de
luta na assistência social e do aprendizado com a gestão da saúde, em particular o SUS.” (SPOSATI, 2006, p.102).
A responsabilidade na realização das ações no âmbito da assistência social cabe ao Estado, com comando único nas três esferas de poder, sendo requisitos indispensáveis para a gestão desta política. O Suas significa o novo modelo de gestão para a política de assistência social
O sistema se constitui na regulação e organização em todo território nacional do atendimento as necessidades de proteção e seguridade sociais por meio de um conjunto articulado de serviços continuados, benefícios, programas e projetos, objetivando assegurar e afiançar disposto na Loas. (LOPES, 2006, p.83).
Entretanto, esse novo modo de conceber a assistência social, baseada na democracia e na participação social, convive ainda com atitudes autoritárias e conservadoras. Conforme Rizotti (apud COUTO, 2010, p. 13):
A herança do assistencialismo, associada à dificuldade de apropriação imediata de novos preceitos, constituem-se pontos cruciais para os gestores e para os trabalhadores que comungam com a primazia do Estado, com a descentralização participativa e com a adoção de práticas direcionadas à concretude dos direitos propostos pelo Suas.
É necessário romper com a tradição excludente e assistencialista que permeou a trajetória histórica da política de assistência social, e com base nesses argumentos, entendemos que os gestores da assistência social, em sua prática profissional, podem vir a ser