Proporciona melhor alocação de recursos Fortalece a transparência nas ações de governo
Melhoria na apuração dos custos de operação de todo o governo Melhor visão do impacto do governo na economia
Fornece informações para a tomada de medidas necessárias para reduzir desperdícios
Permitem avançar na identificação de riscos fiscais de longo prazo
43 4. As Experiências Internacionais
Partindo do pressuposto que a análise de fatores relativos aos Custos contabilizados na Gestão Pública Federal constitui relevância significativa, haja vista a série de benefícios que podem ser gerados com estas informações, tais como: melhor subsídio para tomada de decisões gerenciais, decisões de compras, negociação entre fornecedores, busca de realinhamento estratégico em função das relações custo versus benefício e custo versus efetividade, e mais subsídio para as atividades de auditoria e controle do uso dos recursos públicos, este estudo se propõe adicionalmente à descrição de experiências internacionais relacionadas à implantação e ao uso de sistemas de informação de custos na administração pública.
As informações relativas a estas experiências constituem resultado de pesquisas em periódicos acadêmicos internacionais publicados em língua inglesa, tomando por referência os casos observados nos países listados entre os primeiros 50 países institucionalmente mais desenvolvidos no ano de 2009.
Dentre os diversos países elencados nesta pesquisa, um deles ganha projeção singular embora se caracterize como uma nação territorialmente menor que o Brasil e com uma população significativamente menor. A Nova Zelândia, considerando- se a caracterização supracitada, é um dos países que apresenta a realização de uma considerável reforma nos sistemas de informações contábeis preservando a coerência e sistematização imprescindível ao processo.
Embora a Nova Zelândia seja um país que em seu histórico não apresente situações profundamente críticas em sua economia desde pelo menos a crise de 1929, apresentando uma estabilidade respeitável e índices consideráveis por todo esse tempo, facilitando assim mudanças, há de contemplar que houve grandes desconfianças antes as reformas devido às mentalidades ainda arraigadas num sistema público complexo, de maneira onerosa de se funcionar particularmente.
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Historicamente a gestão neozelandesa foi traçada nos moldes britânicos como o mesmo para o parlamento embora não haja desde 1951 uma câmara alta como em Westminster. Isso se explica no imaginário de um Estado que se propõe materialmente como forte ocasionando uma visão individual de poder hoje fora da eficácia da práxis pública.
Como se tem visto, vários países estão adotando, gradativamente as propostas do ideário conhecido por New Public Management (Novo Gerenciamento Público) que tem por prerrogativas as diluições do sistema burocrático da máquina estatal no intuito de melhor eficácia e funcionamento. Numa variegada gama de países com miríades de diferenças administrativas o sistema tem abarcado muitas dúvidas como também soluções quase comuns entre tais administrações. Dentre todos os países que buscam o NPM a Nova Zelândia destaca-se pela absorção de praticamente um sistema completo abrindo a discussão sobre o novo modelo nos fins da década de 1970. Na necessidade de se avançar nas melhorias do serviço público preconizando a busca pela competência de seus órgãos, dirimindo demasiados custos e monitorando ativos destinados à gestão pública possibilitando assim também a cobrança de outputs o Controller and Auditor General aliado com o The New Zealand Society of Accoutants expõem em 1978 as situações críticas que ao longo do tempo poderiam ocasionar problemas para o funcionamento do sistema público baseadas no regime de competência. A partir deste ato, uma série de mudanças irá ocorrer de modo gradativo no espaço de duas décadas.
Sua economia, portanto, sofreu radicais modificações para se adaptar ao sistema. Principalmente na década de 1980 a reforma do Estado fez com que subsídios fossem removidos, aboliu controles de movimentação de capital e controle do Estado dos preços. Sobre a máquina estatal colocaram-se muitas empresas no caminho da privatização a fim de aliviar o peso do Estado no contribuinte e proporcionar a tais empresas a aspirar competitividade no mercado. A diluição de tarifas e reavaliação da carga tributária foram um importante passo para alçar posições no ranking mundial de mercado, porém, não somente a desoneração estatal estaria como viés de uma confiabilidade do investidor em relação ao seu “risco país”. As propostas de
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transparência do sistema público cerceando os problemas diversos também é fator importante. A Nova Zelândia possui um dos melhores índices de habitabilidade e isso se refere intrinsecamente com a administração pública e seus vetores de ação. O país registra os menores casos de criminalidade e detém marcas de educação populacional consideráveis e que mantêm em boa marcha. Como o serviço público baseado no sistema NPM tornou-se mais acessível ao indivíduo no intuito de se obter informações de como o Estado se administra as possibilidades de corrupções são ínfimas ao que apresenta sua gestão. Ao proporcionar uma mudança nos setores públicos numa relação do menor para o maior a capacidade de fiscalizar o funcionamento se tornar mais ampla ocasionando a desburocratização da máquina administrativa. A interligação destes fatores é imprescindível para a boa implantação do sistema tornando particularmente este país uma espécie de modelo inicial das iniciativas de reforma pública.
Na seqüência, a este fato, foi publicada a State Sector Act que garantia ao gestor público a liberdade para contratar/demitir e estabelecer remuneração de sua equipe, de forma a conseguir atrair e reter os melhores talentos. Esta atitude demonstrou, em 1988 uma nítida concorrência com a iniciativa privada com relação à captação do material humano que proporcionasse diferencial de vantagem competitiva.
A Public Finance Act que representou o “marco zero” do processo de adoção do regime de competência, em 1989, possibilitou, após 3 anos, a implementação plena do mesmo no setor público consolidando desta maneira, 1992 a adoção do regime de competência para contabilidade financeira e orçamento dos órgãos públicos.
Fazendo referência à Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, publicada no Brasil em 04 de maio de 2000, vale lembrar que sua antecessora, a Fiscal Responsibility Act, publicada em 1994, apresentava uma exigência que a LRF não incorpora, que é a assimilação, na prática orçamentária de cada órgão, das metas financeiras, visando a consolidação de instrumentos que exigem responsabilidade fiscal por parte dos gestores públicos. Com fulcro neste instrumento, iniciou-se um processo
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no ano seguinte que viria a durar cerca de cinco anos até sua completa concretização. O Strategic Result Areas, sistema que aborda desde o estabelecimento até a mensuração das metas individualizadas, representou o primeiro passo em direção à adoção plena do “Resource Accounting and Budgeting”, novo sistema contábil (patrimonial e orçamentário) neozelandês. Com isso o índice de habitabilidade como supra-afirmamos pode se deslocar para uma considerável melhora na condição de vida e participação aos sistemas de estado pela comunidade e por demais interessados. O estado fica transparente em suas colocações e claro na administração do erário público conseqüentemente.
Este sistema, embora de grande relevância para o sucesso da gestão pública neozelandesa, em 2008 e em 2009 reconhecida internacionalmente como a segunda nação com maior nível de segurança para a realização de investimentos pela iniciativa privada, não possui significativa menção nos anais acadêmicos.
No que se refere ao seu reconhecimento internacional como segundo país mais seguro para se realizar investimentos pela iniciativa privada, o que amplia as fronteiras de seu desenvolvimento sócio-econômico, isto se dá pelo escalonamento estabelecido no Doing Business, um ranking que atribui a ela um lugar de destaque entre os 10 países que ocupam o topo do ranking. No referido escalonamento o Brasil ocupou a 126ª posição no exercício de 2009. No mesmo exercício, foram destacados dentre os 10 mais relevantes, países como Singapura, Estados Unidos, China, Dinamarca, Reino Unido, Irlanda, Canadá, Austrália e Noruega, nesta ordem.
(CARDOSO, 2010) 2
Em virtude disto, faz-se necessária a apresentação de características de outras nações relevantes que gozaram da mesma experiência tais como o Reino Unido, Canadá, Austrália, Dinamarca e Suécia.
2 CARDOSO, Ricardo Lopes. Relatório de Conclusão da Pesquisa: Estudo Comparativo sobre Sistemas de
Informações de Custos na Administração Pública: Modelo e Estrutura Conceitual e Estratégia de Implementação. (Apresentado no Seminário Internacional de Informação de Custos no Setor Público em 03 de
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Ao pesquisar as experiências, observamos que no Reino Unido o processo apresenta-se de maneira vagarosa, tendo como objetivo a conquista de respeitabilidade pelos gestores e demais agentes visando uma ruptura cultural com práticas de gestão outrora utilizadas.
Com a quebra do paradigma de gestão Value for Money, a prática orçamentária ganha contornos particulares. Em 1982, a Treasury define formas de delegação orçamentária por meio dos “budgets holders”, onde o orçamento é utilizado como contrato para desempenho não apresentando, no entanto, objetivos claramente delineados o que inviabiliza uma revisão orçamentária eficaz com a observação e análise detalhada se suas metas.
Abrangendo efetivamente a Inglaterra, Escócia, Irlanda do Norte e o País de Gales e com poder representativo em países como o Canadá, Nova Zelândia e Austrália o Reino Unido é uma monarquia constitucional parlamentarista bicameral divida em câmaras dos lordes e comuns. O governo efetivo é exercido pelo primeiro- ministro que por sua vez é o líder do partido majoritário da câmara dos comuns com gabinete constituído por membros do parlamento, sendo vinte ao todo sendo de responsabilidade de seu partido o controle do processo orçamentário, que possui características limitadas de protagonização no Parlamento. Existem dois níveis de governo um central e um local. O primeiro atua no controle direto sobre a maior parte das despesas públicas.
A prioridade com os processos de migração deu início na primeira parte da década de 1980 em caráter de gestão governamental voltando-se para a melhoria de eficiência e da efetividade do desempenho de setores públicos. Em 1982 é lançado aquilo que é considerado o marco das reformas no governo conhecida por Financial
Management Iniciative. Também houve o Code for Fiscal Stability, orientador de bases
estatutárias no intuito de aumentar as transparências de políticas fiscais e estabilidades nos processos de competência privilegiando as metas de responsabilidade e honestidade nos serviços atingidos pela nova gerência. Essa mudança foi resultado de vários anos de reformas voltadas para prover melhor funcionamento da máquina pública. O primeiro ato de implantação de orçamento por competência deu-se no
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exercício de 2001-2002 com o resourse budgeting sendo precedida por alterações em relatórios de contabilidade em harmonia com as medidas de adoção de regime de competência.
O carro chefe das mudanças foi a observação difícil do value for money nas caixas, viu-se também a limitação da modalidade no que concerne aos controles de gestão por desempenho e a importância de identificação de custos dinamizando a objetividade de avaliação das metas de governo.
Assim, o Tesouro pôde traçar expectativas para canalização do foco decisório girando ao redor dos recursos e não somente do caixa despendido. Isso melhorou a qualidade do processo diluindo a dificuldade de comunicação entre setores e suas respectivas adequações. Possibilitou um avanço nas reflexões de impacto na economia encorajando aumento de objetivos e ênfase nas metas estabelecidas. Também se viu o despontar da transparência que por sua vez elencou a credibilidade das informações dinamizando os processos de gestão por competência nos setores públicos.
Em nível de agregação houve a possibilidade de oferecer maiores garantias de que as decisões sobre alocação de recursos nas prioridades estatais tinham a consideração do custo total com a saudável discussão sobre as questões associadas a sustentabilidade e eficiência de recursos.
Mesmo com a grande abrangência de que se viu nos meandros do governo inglês na adoção do sistema de informação de custos, houve as preocupações do Parlamento tendo em observação os riscos de complexidade deste mesmo e da forte dependência de mão-de-obra especializada temendo assim possíveis manipulações de informação. Assim sendo, a transição foi marcada por diversas providências do governo para assegurar as mudanças no âmbito de cultura e mentalidade administrativa para dirimir quaisquer imprevistos maiores ante a migração com o devido treinamento dos encarregados.
Na experiência inglesa de migração pode-se notar uma resistência de disponibilização de recursos para despesas relativas à previdência de servidores limitando assim a utilização pelos órgãos competentes. Isso contribui ainda mais para apreciação dos membros do Parlamento que ainda vêem como extremamente
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complexa as mudanças nos casos de modelos de competências e as metas fiscais gerando atritos administrativos entre os setores e o Parlamento.
Em 2003 uma pesquisa realizada pelo National Audit Office (NAO) revelou que menos de um terço dos órgãos observaram benefícios no modelo de competências em relação ao gerenciamento dos recursos, apesar de continuar crescendo o interesse no modelo novo. Revelou-se então que as dificuldades como a conexão entre ciclos financeiros e políticos está longe de um entendimento assim como a qualidade de informações prestadas algo de suma importância para o processo se dar com velocidade e eficiência alterando assim as capacidades de transparências, muito embora a atenção da persistência Às informações de caixa e a construção de uma mentalidade voltada a resultados tenha ajudado as avaliações por outro lado no intuito de investimentos já apresentados pelo governo em prol da reforma. Cumpre notar enfim que a cooperação entre setores é um fator preponderante para a migração em bom assento de seus ofícios propostos.
Pesquisando ainda da década de 80, mas agora na Dinamarca, percebemos que, embora o processo não tenha se dado de maneira tão vagarosa quanto no Reino Unido, o Ministry of Finance ao financiar a aquisição de tecnologias de gestão que forneceram suporte ao bom funcionamento do Budgeting for Productivity Improvement objetivava uma redução anual da dotação orçamentária associada à possibilidade de retenção do resultado que excedesses estas metas.
A Dinamarca (Kongeriget Danmark) é uma monarquia constitucional parlamentarista com o primeiro-ministro exercendo sua função primaz (Primus inter
pares) entre os iguais do conselho ministerial. O poder legislativo é unicameral e fica
sobre a égide do Folketing, que possui 179 parlamentares (175 representantes da metrópole, duas das ilhas Faroe e duas da Groenlândia), eleitos por voto direto para mandato de quatro anos. A divisão político-administrativa do país que era delimitada até 2007 em 13 condados (amter), uma cidade e um distrito sendo esta modificada pela Reforma Municipal de Municípios constituindo assim de 98 municípios em detrimento aos 270 anteriores.
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Desde os idos de 1983 a Dinamarca está adotando um programa de modernização de gestão pública. O país no decurso das décadas de 1960 e 1980 tem sua economia em crescimento nos mais variados setores vivendo assim uma prosperidade notável. Porém registra uma leve queda desse patamar na década de 1990 com declínio das exportações. Nesse ínterim, a figura do ministro de finanças se projetará para um papel importante conduzindo as máquinas públicas em rumo ao novo gerenciamento. Conta com o apoio do parlamento em relação à estabilização econômica com as novas políticas públicas, priorizando a modernização em áreas de reforma de orçamento que se fizeram a partir do ano de 1993 com as contratações de desempenho, gestão dos quadros de funcionalismo. Também para a boa diluição dos processos de comércio a desregulamentação foi uma das máximas trazendo mais dinamismo para o mercado tal como levando o governo em processo de profunda informatização mais estreito com as áreas de comércio surgindo metodologias como o
balanced scorecard que possibilitou um avanço mais seguro para as outras etapas por
vir.
Com as devidas adoções já bem dispostas no palco de gerenciamento, em 2001 dar-se-á o início nas reformas de orçamento de áreas de contabilidade no regime de competência com o reforço dos contratos de desempenho em foco. Porém, tais adoções foram no decorrer da primeira década do atual século postergadas devido, justamente às inseguranças do mercado e do próprio governo. Embora tenha buscado acompanhar outros países que se encontravam em processo de migração de sistemas como a Nova Zelândia e Reino Unido, a Dinamarca adotou os parâmetros de mudança em 2007. Seu cronograma durante estes anos conteve planos pilotos que abraçaram 13 agências em 2003 chegando a 150 agências no ano de 2005 abrangendo também diversos departamentos. No ano seguinte houve a implantação de sistemas de orçamento por competência para outras 23 agências contribuindo com as melhorias e seu profícuo funcionamento dos setores atingidos pela reforma. As medidas até agora geraram solidez nas bases gerenciais no âmbito de economia relacionados com os recursos. Houve significativa melhora nas agências em virtude das competências e transparência de seus respectivos custos. Na Dinamarca o novo modelo com suas devidas alterações e mutações para sincronia com as necessidades governamentais
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não incluiu os ativos especiais direcionados para áreas de defesa nacional, infra- estrutura de estado, transferências e assuntos sociais.
Outro fator que preponderou de suma importância numa velocidade aprazível para as medidas foi o foco na preparação de quadro funcional numa abordagem gradual. Isso também contribuiu para eficácia em delimitar a reforma com alvos bem claros e objetivos demonstrando enfim o problema de um cronograma longo de adoções sistemáticas da nova gestão podendo ser desvantajoso ou desnecessário devido a insegurança de seus propositores. Mostrou-se também a real importância da participação dos órgãos de controle externo e dos ministérios no início das migrações com a fundamental inserção do gerenciamento de todo processo.
Embora iniciada na década de 70, a experiência no Canadá também é marcada por um processo lento em decorrência de uma longa negociação do Treasury Board com cada departamento. Essa negociação estava fundamentada no Increased Ministerial Authority and Accountability (IMAA) que garantia a cristalização da delegação orçamentária e a possibilidade de realocar recursos e transferi-los para o período subseqüente.
O Canadá é uma monarquia constitucional. O Primeiro Ministro é o governante efetivo e a rainha de Inglaterra Elizabeth II detém o poder de chefe de governo num caráter monárquico simbólico representado pelo governador-geral. O seu poder legislativo é bicameral composto de uma Câmara dos Comuns eleita por sufrágio universal e pelo Senado que por sua vez é preenchido por indicação seus colendados; sendo este último responsável pela aprovação de recursos. Sua federação compõe-se de seu governo central junto com suas dez províncias e também três territórios.
O Canadá integra a lista dos países pioneiros na introdução da contabilização por competência no âmbito do setor público com seu primeiro passo em 1989 com o lançamento da Financial Information Strategy (FIS). Projeto “revitalizado” em 2001, acentuando de forma gradual as implantações das mudanças nesse país, introduzindo assim as práticas parciais de contabilidade por competência na subseqüência dos anos.
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A transição para a adoção de relatórios financeiros pelo regime de competência em todo o governo ocorreu no eixo inicial do século XXI. Inclui-se nesta a capitalização integral de todos os ativos e contas de depreciação. No mesmo período houve a inclusão de itens relacionados à modalidade por competência como pensão de servidores e custos futuros. O norteio das decisões dos órgãos centrais para a mudança da dieta gestora era fomentado pelas expectativas de que a transferência se alicerçava salvaguardando as iniciativas em desenvolvimento do sistema para objetivar os resultados, promovendo melhorias na relação de custos, bem como o fortalecimento do processo decisório, da accountability e do próprio desempenho dos órgãos graças à detenção de informações mais completas sobre os custos dos programas e atividades. Ressalte-se que, na época da transição entre os modelos, uma das expectativas mais acalentadas referia-se à melhoria da qualidade do processo decisório gerencial.
Dentre as mudanças particularmente a do orçamento apresenta gradual absorção do novo sistema. Porém, tal migração vem em largos passos adidos de suma