A partir da década de 1980, as instâncias de poder transnacionais, como o Banco Mundial, a Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL) e a Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura (UNESCO), dentre outras, têm cumprido um importante papel na promoção de conferências mundiais e regionais, além de outros eventos, bem como na formulação de documentos, projetos e planos que orientam a reforma educativa dos países da América Latina e Caribe, definindo os compromissos dos países com as políticas internacionais para a educação. É nesse sentido que o documento Educação e conhecimento: eixo da transformação produtiva com eqüidade (UNESCO, CEPAL, 1995) traduz a proposta de educação da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), a qual segue as orientações da Conferência Mundial de Educação Para Todos, realizada em 1990, em Jomtien (Tailândia).
Esse documento, ao lado de outros37, busca pôr em prática o projeto educacional elaborado pelas forças hegemônicas globais para a região latino-americana e justifica a adoção desse projeto, indicando que as políticas educacionais delineadas por essa comissão favorecem um vínculo sistêmico entre a educação e o conhecimento que, por sua vez,
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Diferentes documentos, projetos e planos orientam a reforma educativa dos países latino-americanos, sendo que autores como Cabral Neto e Araújo (2005), Macêdo (2006), Rodriguez (2006) e Souza (2006) têm realizado consistentes análises dessas fontes documentais. Embora não seja nosso propósito realizar uma análise exaustiva dessas fontes, pretendemos utilizá-las para fundamentar nossas afirmações acerca da articulação de planos que pautam a reforma da educação, de modo que a autonomia conferida às escolas para planejarem as suas ações educativas é acompanhada de novas formas de controle sobre essas ações.
propiciariam o desenvolvimento da região. Revela ainda a necessidade de os sistemas educacionais responderem às demandas sociais de capacitação científico-tecnológica de se tornarem mais ágeis e flexíveis para garantir o uso eficiente dos recursos disponíveis e assim modificar as formas de organização e funcionamento das escolas.
Para tanto, os sistemas educacionais devem manter a sua integração e, ao mesmo tempo, impulsionar a descentralização em nível nacional. A integração é mantida pelo nível central fortalecendo sua capacidade institucional e garantindo que a formação escolar esteja pautada em códigos, valores e capacidades comuns. Por outro lado, devem descentralizar tarefas para o nível local conferindo “[...] autonomia e responsabilidade [...] [às] unidades de ponta para executarem os programas educacionais com pertinência e eficácia na alocação de recursos” (UNESCO; CEPAL, 1995, p. 200).
Compreendida dessa forma, a autonomia conferida à escola para planejar o seu trabalho educativo, consubstanciado no projeto político-pedagógico, é reduzida à execução de programas, para que, assim, as unidades educacionais se adaptem às transformações ocorridas no contexto, funcionem com eficiência tendo em vista as especificidades locais, administrem parcos recursos e se responsabilizem pelos resultados de suas ações. Mesmo assim, ao interagirem entre si, no contexto escolar, os sujeitos que executam as políticas, podem ainda atuar, com certa autonomia, em aspectos como o pedagógico. Por isso, na visão desse documento, torna-se necessário que o Estado controle as ações descentralizadas para que a comunidade escolar não se distancie do que foi decidido externamente ao país e em nível nacional.
Assim, se, por um lado, é conferida autonomia aos sistemas e às escolas para planejarem o seu trabalho, por outro, institui-se formas de controle diferentes daquelas existentes anteriormente (flexíveis, sutis e de preferência internalizadas pelos sujeitos). Modifica-se a concepção de controle, porque se diminuiu a utilização desse dispositivo externo realizado pelos supervisores (pessoas que estariam presentes com maior freqüência na escola). Porém, fortalece-se o controle social, o controle dos profissionais sobre os seus pares ou mesmo é requerido o auto-controle por parte das pessoas.
A partir dessa visão, que traduz as concepções neoconservadoras e neoliberais para a educação, o Estado deveria manter-se forte para definir as regras de funcionamento do sistema, e caberia à escola empenhar-se em executá-las, assumindo a responsabilidade pelos resultados obtidos. Vista dessa forma, a dinâmica entre a integração e a descentralização se tornaria um meio para obter os melhores resultados diante do emprego eficaz de recursos. Essa definição externa sobre os fins que devem orientar as instituições de ensino (fixados
independente dos sujeitos sociais e escolares) é compatível com a postura de centralização do poder que caracteriza o Estado burocrático. Como analisa Bruno (2003, p. 27), a constituição de uma rede formada por unidades descentralizadas com autonomia local implica uma forma de organização
[...] do poder que, operando em sistemas de unidades interconectadas, configuram um sistema que pode parecer muito difuso, exatamente porque possui os canais que possibilitam uma elevada concentração de poder. Como os mecanismos de poder dessa nova estrutura são relativamente invisíveis e as hierarquias perdem a forma piramidal e monocrática de antes, a aparência por ela assumida é a de uma democracia participativa.
Esses mecanismos de poder que conciliam a descentralização e a centralização, a autonomia e o controle também podem ser observados em outros documentos que orientaram as reformas educacionais da América Latina, como as recomendações do Projeto Principal de Educação para América Latina e Caribe (PPE), organizado pela CEPAL em colaboração com a UNESCO (em funcionamento no período de 1980 a 2001). O projeto teve como finalidade desenvolver, continuamente, políticas educacionais que influenciassem o desenvolvimento da região, sendo uma referência para as decisões no campo educacional.
Seguindo essa orientação, na IV reunião do Projeto Principal (realizada em Quito, Equador, 1991), destacou-se a necessidade de articular a educação da América Latina e Caribe com as orientações da Conferência Mundial de Educação para Todos. A pretensão era também criar um novo estilo de desenvolvimento educativo, pois seria necessário tornar os sistemas educacionais eficientes transformando sua capacidade de racionalizar e otimizar o uso de recursos e fortalecer a profissão docente (UNESCO, 2005a).
Com esse fim, o Projeto Principal para a Educação (UNESCO, 2005a) traçou uma pauta com as seguintes recomendações para a elaboração dos planos nacionais de educação dos países da região: seguir linhas estratégicas que articulem educação e desenvolvimento; fortalecer a dimensão democrática e participativa da educação; estabelecer novas alianças que viabilizem a modernização das modalidades de planejamento e de gestão; diversificar as fontes de financiamento da educação, captando e combinando fontes estatais, privadas, não- governamentais, comunitárias e de organismos internacionais de cooperação técnica e financeira.
Com isso, é ratificada a pretensão de criar quase-mercados educativos a partir da imposição de cortes nos gastos com o setor e da necessidade de estabelecerem-se parcerias, especialmente com organizações multilaterais de financiamento e de apoio técnico para a elaboração dos planos nacionais de educação. Essas parcerias que visam ao financiamento da
educação implicam a indução de políticas que disseminam, localmente, as ideologias do capital conforme as suas atuais necessidades históricas. Em conseqüência, levam a uma desconsideração da participação dos profissionais que vivenciam os problemas educacionais e os estudam nos países em discussão, transferindo as soluções destes para técnicos estrangeiros. A estratégia iria favorecer a implantação de modelos gerais, distantes das especificidades locais, reduzindo, assim, as suas possibilidades de sucesso.
Para promover a modernização que essa política pretendia instituir no campo educacional, a temática da gestão foi colocada no cento dos debates na V reunião do Projeto Principal de Educação para América Latina e Caribe (UNESCO, 2005b) – realizada em Santiago do Chile, em junho de 1993. Enfatiza-se, nesse debate, a necessidade de transformar a gestão em todos os âmbitos do sistema educacional, visto que, no contexto da reforma educativa, o Estado deve tornar-se um indutor de políticas e controlador de sua implementação. Em razão disso, recomenda que as escolas desenvolvam uma nova concepção de gestão capaz de reconstruir as suas culturas organizacionais.
Para tanto, ainda conforme o projeto (UNESCO, 2005b), a comunidade escolar deve participar da definição de objetivos de aprendizagem compartilhados e da proposição de indicadores para os quais devem convergir as decisões pedagógicas e os recursos. Isso implica a capacidade de elaborar e implementar planos, programas e projetos, estabelecendo ganhos, indicadores de rendimento e procedimentos de avaliação para cada programa e/ou projeto de trabalho. Recomenda-se, para isso, que se utilize o referencial metodológico do planejamento estratégico e que os objetivos da ação educativa estejam articulados a um plano de desenvolvimento institucional que explicite o projeto pedagógico da escola.
Nessa perspectiva, as mudanças que se pretende instituir na cultura das organizações escolares, mediante a concessão da autonomia para as escolas elaborarem seus próprios planos e projetos, têm como parâmetro as organizações empresariais. Recomenda-se, inclusive, um referencial de planejamento que atenda às necessidades dessas organizações, mas não se coloca em evidência o ideal de formação humana e a definição de fins político- pedagógicos que devem caracterizar a educação escolar. Um projeto político-pedagógico elaborado nessas condições se constituiria em um instrumento mobilizador para que os atores escolares definissem os objetivos e as estratégias de ação, em consonância com as diretrizes traçadas externamente à escola, e se comprometessem com os processos e os resultados educacionais. Torna-se-ia, por fim, um instrumento de controle do trabalho escolar, associado a uma multiplicidade de orientações emanadas de diferentes centros decisórios.
Os orientadores das políticas educacionais esperam que a construção do projeto político-pedagógico, a partir do referencial do planejamento estratégico, propicie mudanças nas culturas das escolas para superar a lógica centralista e burocrática, que tradicionalmente orientou as relações interpessoais e interinstitucionais, substituindo-as por relações de natureza empresarial. O gestor escolar era considerado o responsável para motivar as pessoas a construir o projeto político-pedagógico, internalizando uma cultura administrativa caracterizada pela eficácia, pela eficiência e pela flexibilidade.
Entendemos que, em termos de política educacional, não basta que as instâncias de poder em nível transnacional dêem a direção da mudança que o projeto pedagógico deve desenvolver nas culturas das escolas, pois mudar não é algo que acontece de imediato nem para atender apenas a determinações oficiais. Esse é um processo que Torres (2005, p. 442) relaciona a diversos fatores internos e externos à escola, visto que, nesse espaço, coexistem “[...] múltiplos valores, ideologias, crenças, enfim, [...] diferenciadas e contraditórias visões do mundo escolar, assimiladas pelos actores e accionadas em contexto escolar”. É, pois, na confluência de uma multiplicidade de “[...] significados e funções atribuídas à educação, à escola, ao professor e ao aluno, que as lógicas de acção nas escolas adquirem sentido, simultaneamente como ‘veículos’ e como ‘geradoras de cultura’” (TORRES, 2005, p. 442).
A despeito de as instâncias de poder induzirem a direção das reformas educacionais e compreenderem o projeto político-pedagógico como um instrumento de controle do trabalho escolar, entendemos que é interagindo com a diversidade de sentidos existentes nas organizações escolares que as políticas educacionais são implementadas. Assim, embora o poder decisório emane, em algumas situações, da União para as unidades escolares (mantendo-se a estrutura piramidal de poder), na prática, cada unidade responde, de forma diferente, às orientações nacionais.
No Brasil, essa (re)articulação da estrutura de poder entre as esferas nacional e local é realizada pelo Ministério da Educação, responsável por definir as metas e as estratégias políticas para o setor educacional em conformidade com as orientações transnacionais. A reforma da educação brasileira está sendo concretizada por meio de dispositivos legais, dentre os quais destacamos a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996 (BRASIL, 2000a), e o Plano Nacional de Educação (2001 – 2010), Lei nº 10.172, de 09 de janeiro de 2001 (BRASIL, 2000b).
Tomando como referências essas diretrizes nacionais, os Estados, o Distrito Federal e os municípios devem também elaborar seus planos em consonância com essas orientações nacionais (e transnacionais), adequando-as às especificidades locais. As escolas, por fim,
devem mobilizar e conclamar a comunidade para participar da elaboração do projeto político- pedagógico, tendo o cuidado de contemplar as orientações gerais e as especificidades locais de modo que a escola preserve o seu espaço de autonomia como instituição educativa de ensino.
Assim, o Estado mantém o controle técnico e político sobre o que acontece na escola e sobre o fazer pedagógico dos professores. Descentraliza determinados poderes, mas continua decidindo sobre a distribuição dos recursos, definindo os fins educacionais, os conteúdos curriculares e os sistemas nacionais de avaliação externa (Exame Nacional de Cursos – Provão –, o Exame Nacional do Ensino Médio – ENEM – e o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica – SAEB) na tentativa de manter o controle ideológico-cultural sobre as práticas e os projetos desenvolvidos nessa instância educativa. O planejamento torna-se, por conseguinte, uma forma de regular a educação e de modernizar o serviço público, garantindo, assim, os objetivos da acumulação capitalista.
3.3 O planejamento e o embate entre projetos antagônicos de educação: os educadores