Inicialmente, mostra-se importante traçar um breve histórico sobre a evolução do processo brasileiro e o tratamento à defesa dos interesses coletivos ao longo dos anos.
80 Art. 1º (...) § 2º Para os fins desta Lei, consideram-se:
A doutrina dominante assevera a origem da tutela coletiva no bill of peace, do século XVII, que representava uma “autorização para processamento de uma ação individual”, que “era concedida quando o autor requeria que o provimento englobasse os direitos de todos que estivessem envolvidos no litígio, tratando da questão de maneira uniforme, evitando a multiplicação de processos”81. À época, tal tutela visava, por economia, a apresentar diversos interesses comuns dos indivíduos da comunidade em um só processo.
Com a evolução da sociedade, fim do feudalismo e, principalmente a partir da Revolução Francesa, passou-se a valorizar de forma proeminente o indivíduo, dando-se ênfase ao “sujeito de direitos” em detrimento do coletivo. Houve, pois, um desestímulo às ações coletivas.
Contudo, a partir da Revolução Industrial e do sindicalismo iniciou-se novamente a superação ao individualismo, passando a predominar a ideia de “pessoa” (inserida em uma sociedade com interesses mútuos e comuns) em detrimento à ideia de indivíduo. Tal pensamento influenciou também o âmbito processual, como forma de solucionar as complexas e numerosas lides que passaram a surgir.
O Brasil sofreu influência direta de tal movimento. Apesar de algumas nuances na Lei 4.717/65 (Lei de Ação Popular), a primeira previsão expressa de tutela dos interesses coletivos ocorreu apenas na Lei Complementar nº 40/81 (Lei Orgânica do Ministério Público).
O Brasil foi o primeiro país ibero-americano a iniciar o pensamento coletivo e a desenvolver mecanismo de defesa desses direitos.
Referida normatização, em seus artigos 4º, inciso III; 10, inciso VIII e 2482, inciso VI, previa a promoção da ação civil pública como atribuição específica do Ministério
81 LEAL, Márcio Mafra. Ações Coletivas: História, Teoria e Prática. Sérgio Antonio Fabris Editor, Porto
Alegre, 1998, pp 21-23.
82 Art. 4º - São funções institucionais do Ministério Público:
Público, com vistas a tutelar a “proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente, do consumidor, do contribuinte, dos grupos socialmente discriminados e de qualquer outro interesse difuso e coletivo, atuando como fiscal da lei sempre que a ação não for proposta pelo Ministério Público”.
Nada obstante tal previsão, a proteção efetiva dos interesses coletivos passou a ter expressão com a promulgação da Lei 7.347/85 (Lei da ação civil pública), que regulou especificamente referida ação de tutela coletiva e aumentou o rol dos legitimados.
A ação civil pública, nos termos da citada legislação, se prestaria à proteção relativa aos danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico (e “qualquer outro interesse difuso ou coletivo”), bem como infrações à ordem econômica e urbanística.
A Constituição Federal de 1988 também tratou da matéria em seu art. 129, inciso III83, ao estabelecer a ação civil pública como função precípua do Ministério Público, bem como em seu art. 5º, inciso LXXIII84, ao tratar da ação popular.
No que concerne especificamente ao mandado de segurança coletivo, este foi normatizado pela primeira vez no país exatamente na Carta Magna de 1988.
Art. 10 - Incumbe ao Procurador-Geral de Justiça, especialmente, além de outras atribuições que lhe sejam conferidas por Lei ou que forem inerentes a seu cargo:
(...)
VIII – Promover o inquérito civil e a ação civil pública para proteção do meio ambiente, dos direitos do consumidor, do patrimônio público e social e de outros interesses difusos e coletivos, atuando como fiscal da lei sempre que a ação não for proposta pelo Ministério Público; (inciso revogado pela Lei Complementar n°92/2000)
Art. 24 - São atribuições dos Membros do Ministério Público: (...)
VI – promover o inquérito civil e a ação civil pública para proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente, do consumidor, do contribuinte, dos grupos socialmente discriminados e de qualquer outro interesse difuso e coletivo, atuando como fiscal da lei sempre que a ação não for proposta pelo Ministério Público.
83 Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:
(...) III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;
84 LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao
patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;
Embora existente a figura do mandado de segurança individual desde a Constituição de 1934, tendo sido suprimida em apenas uma situação (na Carta de 1937), foi apenas na Carta de 1988 que o instituto coletivo tomou forma.
A CF/88 ampliou a figura do mandado de segurança individual, para contemplar também a tutela coletiva, conforme estabelecido no art. 5º, incisos LXIX e LXX85, sendo que o inciso LXX trata especificamente da legitimação.
A Constituição Federal, assim, não estabeleceu uma nova figura alheio ao writ individual, mas sim estabeleceu técnica de substituição processual que permitiu novas hipóteses de legitimação da causa.86
Sobre o tema, José Carlos Barbosa Moreira definiu que são “figuras processuais específicas de ações coletivas: o mandado de segurança coletivo, a ação popular e a ação civil pública”87.
A partir da Lei 7.347/85 e da previsão constitucional sobre a matéria, diversas outras normas surgiram para a tutela dos interesses coletivos lato sensu. Dentre estas, merecem destaque: Lei 7.853/89 (Defesa dos Interesses das Pessoas Portadoras de Deficiência); Lei 8.069/90 (Estatuto da Criança e do Adolescente); Lei 8.078/90 (Código de Defesa do Consumidor); Lei 8.429/92 (Improbidade Administrativa); Lei 8.884/94 (Defesa da Ordem Econômica); Lei 8.625/93 (Lei Orgânica do Ministério Público); Lei 10.741/03 (Estatuto do Idoso); e disposições constitucionais e infraconstitucionais concernentes ao Mandado de Segurança Coletivo (art. 5º, inciso LXX, da CF/88 e Lei 12.016/09).
85 LXIX - conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por
"habeas-corpus" ou "habeas-data", quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público;
LXX - o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por: a) partido político com representação no Congresso Nacional;
b) organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados;
86 BUENO, Cassio Scarpinella, Mandado de segurança. São Paulo: Saraiva, 2002, p. 28-29.
87 BARBOSA MOREIRA, José Carlos. Ações Coletivas na Constituição Federal de 1988. Revista de
Dentre as disposições legais referidas supra, a de maior destaque, relativamente à tutela dos interesses coletivos, é o Código de Defesa do Consumidor. Este não apenas concedeu uma proteção mais ampla às lides coletivas, como definiu conceitos de extrema importância para o desenvolvimento do instituto. Como se verá neste trabalho, foi o CDC que conceituou os direitos e interesses difusos, coletivos stricto sensu e individuais homogêneos, bem como definiu proteção específica a cada um destes.
No que diz respeito ao mandado de segurança coletivo, sua regulamentação específica ocorreu com a edição da Lei 12.016/2009, que tratou da matéria em seu art. 21. Verifica-se que referida regulamentação, ao invés de ampliar a abrangência do instituto prevista na CF, o limitou, dando causa a uma série de discussões sobre os legitimados ativos para atuação em juízo, bem como sobre o limite do campo de atuação destes.
Como alguns exemplos desta situação, temos a limitação ao âmbito de atuação dos partidos políticos, trazida pelo art. 21, caput da Lei, em relação à previsão constitucional, bem como a ausência de previsão da tutela de direitos difusos no art. 21, parágrafo único da Lei.
No presente trabalho busca-se exatamente traçar referidos problemas e propor soluções à questão da legitimação ativa e interesses tuteláveis em juízo pelos legitimados.