Agências internacionais, de um modo geral, contribuíram para a disseminação de uma nova percepção sobre os problemas de criminalidade e violência e alternativas de intervenção sobre estes fenômenos, favorecendo a
consolidação da imagem de Segurança Pública com Cidadania, através de estratégias como a promoção de capacitações, divulgação e compartilhamento de “boas práticas” e financiamento de projetos alinhados a este paradigma.
Além disso, a divulgação de dados relacionados à dinâmica criminal se apresentou como uma forma de sensibilização de atores governamentais sobre a importância do desenvolvimento de uma política de “Segurança Pública com Cidadania”. A Organização Mundial da Saúde (OMS) foi uma das pioneiras neste sentido, ao desenvolver análises sobre a violência urbana na América Latina, enquanto um fenômeno epidemiológico, motivando o desenvolvimento inicial de campanhas preventivas (Serrato, 2007: 29).
Dentre as agências atuantes na região, destacam-se as ações desenvolvidas pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), na tentativa de estimular capacidades de planejamento e gestão governamental em políticas de segurança orientadas pela promoção da convivência e auto-regulação cidadã, redução de fatores de risco, desenvolvimento de espaços urbanos seguros, favorecimento de acesso à justiça e consolidação de mecanismos de resolução pacífica de conflitos (Serrato, 2007:15).
Em um momento inicial, a intervenção das agências internacionais se restringia às esferas nacionais de governo, repercutindo indiretamente em instâncias locais. A intenção era assegurar uma condução política e institucional das políticas de segurança por órgãos civis, estruturados em Sistemas Nacionais de Segurança compostos por diversos atores institucionais, dentre eles os governos locais (Serrato, 2007: 26).
Recentemente, estas estratégias foram reformuladas em uma nova proposta de intervenção que estabelece relação direta entre agências internacionais e governos municipais. Ações de seis agências internacionais foram incorporadas no Programa Conjunto Segurança com Cidadania em 2010. Foram selecionados três municípios brasileiros (Lauro de Freitas – BA, Vitória – ES e Contagem – MG) localizados em regiões metropolitanas e expostos a altos índices de criminalidade e violência. Além disto, estes
comprometimento prévio com o desenvolvimento de políticas de segurança no âmbito municipal.
A Declaração do Milênio da Organização das Nações Unidas, estabelecida em 2000, reconheceu o desenvolvimento de política de prevenção à criminalidade como um fator essencial para a realização dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM). O Fundo Espanhol para Alcance dos Objetivos do Milênio estabeleceu uma linha de financiamento destas ações nos três municípios supracitados durante 36 meses. As ações do projeto seriam implementadas por agências do Sistema ONU em parceria com os governos federal e municipal, não havendo repasse de recurso diretamente para o município (Documento Programa Conjunto, 2010:3).
Esta disponibilização de recursos motivou o desenvolvimento deste formato de intervenção direta em parceria com governos municipais, com vistas à redução de violências que afetam especialmente jovens e adolescentes em situação de vulnerabilidade. O Programa Conjunto tem, assim, o propósito de construir e reforçar capacidades de atores locais de gestão de políticas de segurança orientadas pelos conceitos de “convivência e segurança cidadã”, reforçando condições de governança local que assegurem a sustentabilidade das ações (Edital do Processo Seletivo de Municípios Brasileiros para Participação no Programa Conjunto, 2010: Programa Conjunto).
As seis agências do Sistema ONU participantes do Programa Conjunto possuem experiência em participação de políticas de prevenção e redução de violência urbana em parceria com governos locais na América Latina.
O UNODC (United Nations Office on Drug and Crime) tem experiência no desenvolvimento de atividades prevenção da violência entre jovens em parceria com a sociedade civil. Além da participação no Programa Conjunto, o UNODC desenvolve, desde 2008, ações com o Governo Federal brasileiro com propósito de reduzir violência e o consumo de drogas em escolas (Documento do Programa Conjunto, 2010: 10).
A experiência do UN-Habitat se relaciona a projetos de construção de espaços urbanos seguros desde 1996, buscando o desenvolvimento de
capacidades no nível municipal para abordar questões de insegurança urbana e promover uma cultura de prevenção. Esta agência percebe os governos locais com atores fundamentais no desenvolvimento de estratégias de prevenção à criminalidade com o envolvimento de comunidades locais. Esta percepção foi desenvolvida e reforçada em Conferências Internacionais promovidas pelo UN-Habitat desde 1987 (Documento do Programa Conjunto, 2010: 11).
Questões relacionadas à segurança chamaram a atenção da OIT (Organização Internacional do Trabalho) no Brasil nos últimos anos. Desde 2005, a OIT vem desenvolvendo ações focadas no combate ao tráfico de seres humanos, além de promover programas de erradicação do trabalho escravo e do trabalho infantil (Documento do Programa Conjunto, 2010:12).
O Marco Estratégico da UNESCO (Organização das Nações Unidas para Educação, a Ciência e a Cultura) para o Brasil (2006) estabeleceu a prevenção como um tema transversal de alta prioridade, considerando a violência como uma ameaça aos direitos humanos fundamentais e aos princípios de liberdade e igualdade. (Documento do Programa Conjunto, 2010:13).
As ações desenvolvidas pelo UNICEF (Fundo das Nações Unidas para Infância) têm relação direta com as crianças, adolescentes e adultos, público alvo do Programa Conjunto. O UNICEF se propõe a desenvolver ações com o propósito de reduzir a violência letal entre jovens e potencializar a municipalização da aplicação de medidas de meio aberto aos jovens autores de atos infracionais (Documento do Programa Conjunto, 2010:13).
O PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento) assume a ação de coordenador do Programa Conjunto, buscando favorecer a integração entre agências internacionais, e destas com atores governamentais e membros da sociedade civil. Dentre estas parcerias, destacam-se as relações estabelecidas com Governo Federal brasileiro através da Agência Brasileira de Cooperação (ABC) e o Ministério da Justiça no intuito de potencializar a parceria com os municípios supracitados (Edital do Processo Seletivo de Municípios Brasileiros para Participação no Programa Conjunto, Objeto: 2010).
O PNUD seria ainda responsável pela promoção de capacitações, fortalecimento de lideranças locais, desenvolvimento de diagnósticos institucionais e de dinâmicas criminais locais, metodologias de disseminação de “boas práticas” e auxílio ao desenvolvimento de planos locais de intervenção.
A participação de atores locais (poder público, setor privado e sociedade civil) assume papel de destaque na realização destes diagnósticos e formulação de planos locais. O comprometimento de governos locais foi considerado como um dos critérios de seleção para participação no projeto. A importância atribuída aos municípios tem origem em outras experiências desenvolvidas por agências do Sistema ONU na América Latina em que se constatam o papel decisivo da participação destes atores para o êxito de políticas de segurança (Programa Conjunto: 8 e 16).
As ações desenvolvidas pelo Programa Conjunto ainda se encontram em uma fase inicial, prejudicando análises sobre o real impacto destas ações na inserção de uma nova imagem de política segurança, ou em um realinhamento de políticas previamente existentes. Contudo, a criação do Programa Conjunto se apresenta como um mecanismo desenvolvido por agências internacionais no sentido de incentivar ações desenvolvidas por governos municipais orientadas pela imagem de Segurança Pública com Cidadania.
3.5- SÍNTESE
A análise dos paradigmas de política de segurança no Brasil aponta a influência da concepção de política de Segurança Pública com Cidadania na disseminação da percepção da importância de envolvimento de governos municipais em políticas de segurança. Esta percepção é observada também no novo arranjo institucional brasileiro, consolidado a partir da Constituição Federal de 1988, que contribuiu para certa descentralização da gestão de políticas públicas, refletindo a ênfase na proximidade entre prefeituras e munícipes como um elemento potencializador de uma gestão mais democrática e eficiente de políticas públicas de um modo geral.
O arranjo institucional delimitado no texto constitucional de 1988 evidenciou a possibilidade de participação de governos municipais em políticas de segurança, com destaque para a alternativa de criação e desenvolvimento de guardas municipais. Apesar disto, observa-se que os primeiros anos da promulgação da Constituição Federal de 1988 foram marcados, de uma maneira geral, por uma participação menos expressiva dos municípios em políticas de segurança. O aumento da participação municipal em políticas de segurança coincide com a transição do paradigma de Segurança Pública para o de Segurança Pública com Cidadania.
Apesar desta valorização dos governos municipais celebradas tanto pelo texto constitucional de 1988, quanto pela imagem de política de Segurança Pública com Cidadania, grande parte dos governos municipais ainda apresenta certa dependência de níveis superiores de governo no que se refere às questões financeiras e administrativas necessárias para o desenvolvimento de políticas públicas. Além disto, a disseminação da importância de participação de governos municipais não se somou a uma definição mais precisa ou consensual das formas de participação dos municípios em políticas de segurança, muito embora se constate a existência de uma perspectiva que defende o envolvimento dos municípios através do desenvolvimento de ações preventivas, orientadas pela concepção de Segurança Pública com Cidadania.
O processo de consolidação do paradigma de Segurança Pública com Cidadania como uma nova imagem de política, em um subsistema de política de segurança, contribuiu para uma reconfiguração de agendas de atores institucionais tradicionalmente envolvidos no desenvolvimento de políticas de segurança, conforme verificado nas agendas do governo federal, governo do estado de Minas Gerais e de agências internacionais
No que tange à atuação do governo federal, observa-se uma participação inicialmente restrita ao estabelecimento de normas e dinâmicas de funcionamento de política de Segurança Pública, no contexto de restabelecimento da ordem democrática. Com o passar do tempo, o governo federal começa a desenvolver uma atuação mais expressiva, orientada pelo financiamento de ações executadas pelos governos estaduais, especialmente
através de suas forças policiais. As criações do Plano Nacional de Segurança Pública (PNSP) e do Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP) no segundo mandato do governo FHC (1999-2002) atribuíram maior robustez à atuação até então desenvolvida pelo governo federal. Contudo, a ausência de novas diretrizes mais precisas capazes de orientar o desenvolvimento de uma política nacional de Segurança Pública, favoreceu o financiamento de intervenções tradicionais, orientadas por paradigmas militarizados e repressivos.
O primeiro mandato do Governo Lula (2003-2006) desenvolveu uma nova versão do PNSP orientada pela proposta de criação do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), em uma tentativa de integração de atores institucionais envolvidos no desenvolvimento de políticas de segurança através de Gabinetes de Gestão Integrada (GGI’s). Fatores como a ausência de uma efetiva redefinição institucional dos atores envolvidos e não disponibilização de recursos necessários prejudicaram o desenvolvimento inicial do SUSP. O segundo mandato do Governo Lula (2007-2010), marca a continuidade da tentativa de estabelecimento de um novo enquadramento das políticas de segurança no Brasil marcado pelo desenvolvimento de ações inovadoras, como o fomento de políticas de prevenção à criminalidade, e pelo adiamento de questões como a reforma de instituições tradicionalmente envolvidas e políticas de segurança, como as forças policiais estaduais. A criação do Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (PRONASCI), em 2007, é uma evidência desta reorientação das temáticas de segurança na agenda do governo federal, orientada pela imagem de política de Segurança Pública com Cidadania. Dentre as ações propostas por este novo programa, tem-se a consolidação dos Gabinetes de Gestão Integrada Municipal (GGI-M) orientados pelo fomento a integração da atuação de atores institucionais tradicionalmente envolvidos em políticas de segurança, assim como pelo estímulo a participação de novos atores institucionais, dentre eles os municípios.
No que se refere à agenda de governo do estado de Minas Gerais é também possível perceber uma reconfiguração das temáticas de segurança, evidenciada pela criação da Secretaria de Estado de Defesa Social (SEDS),
em um esforço de integração das ações desenvolvidas por atores institucionais estaduais, e pelo desenvolvimento de um Plano Estadual de Segurança Pública em 2003. Dentre as inovações deste plano, destaca-se a criação da Política Estadual de Prevenção Social à Criminalidade como uma evidência de reorientação da agenda do governo estadual norteada pela imagem de política de Segurança Pública com Cidadania. É possível verificar a influência das ações desenvolvidas pelo governo federal, nesta reorientação das temáticas de segurança no interior da agenda do governo do estado de Minas Gerais, especialmente no que diz respeito à elaboração do Plano Estadual de Segurança Pública.
Além disto, o breve histórico de criação dos programas integrantes da Política Estadual de Prevenção Social à Criminalidade revela evidências da influência e participação de atores institucionais vinculado a universidades, agências internacionais, dentre outros no processo de desenvolvimento da Política Estadual de Prevenção Social à Criminalidade.
Referente à atuação de agências internacionais, destaca-se a contribuição destes atores institucionais, de um modo geral, no desenvolvimento e disseminação da imagem de Segurança Pública com Cidadania, repercutindo em certa medida nas reconfigurações de agendas do governo federal e estadual. Além disto, é possível perceber um realinhamento recente das temáticas de segurança no interior das agendas de agências internacionais, evidenciada pela redefinição de estratégias destes atores institucionais ao estabelecer parcerias, não apenas com governos federal e estaduais, mas, também, diretamente com governos municipais, especialmente através do Programa Conjunto da ONU em 2010.
Desta forma, é possível perceber a reconfiguração de temáticas de segurança no interior das agendas de governo federal e do estado de Minas Gerais, assim como de agências internacionais, orientada pela imagem de política de Segurança Pública com Cidadania, repercutindo na criação e desenvolvimento do PRONASCI, Política Estadual de Prevenção à Criminalidade e Programa Conjunto da ONU, respectivamente.
Apesar das especificidades de cada um destes programas e ações, observa-se a existência de semelhanças especialmente no que se refere ao desenvolvimento de alternativas de intervenção em problemas de criminalidade e violência orientadas pelo desenvolvimento de parcerias com governos municipais. Desta forma, o desenvolvimento destas alternativas contribuiria para o fomento de um ambiente político favorável para a inserção de temáticas de segurança em agendas governamentais.
O desenvolvimento destes programas e ações pode ser entendido como indícios da existência de um sistema de crença compartilhado por atores institucionais de diferentes origens que integram uma espécie de coalização de defesa de participação municipal orientada pela imagem de política de Segurança Pública com Cidadania. Nesta perspectiva, a participação municipal se nortearia pelo desenvolvimento de ações de cunho preventivo orientadas por um diagnóstico sobre as múltiplas causas dos fenômenos de criminalidade e violência influenciados por particularidades de cada localidade.
Contagem é o único município do estado de Minas Gerais onde se verifica a realização de ações previstas no PRONASCI, na Política Estadual de Prevenção à Criminalidade e no Programa Conjunto da ONU. O próximo capítulo desenvolve uma análise do caso deste município com o intuito de compreender de que forma a consolidação da imagem de política de Segurança Pública com Cidadania e a atuação de atores institucionais vinculados aos governos federal, estadual e agências internacionais, em um subsistema de política de segurança, influenciaram o processo de inserção de temáticas de segurança na agenda de governo deste município.
4 - O PROCESSO DE INSERÇÃO DE TEMÁTICAS DE SEGURANÇA NA