7.1 Fixed inlet pressure – jumper influence
7.1.1 Jumper-caused pressure oscillations
A tabela 6 a seguir demonstra a magnitude dos créditos extraordinários abertos nos últimos 14 anos e dá uma idéia do impacto desses recursos, principalmente quando comparados às despesas de capital. Por ela pode-se notar que em 1995 os créditos extraordinários eram inexpressivos se comparados às despesas de capital (investimentos, inversão financeira e outras despesas de capital), apenas 1%.
Entretanto, essa relação subiu para 11% em 1997, 39% em 2002, último ano do Governo de FHC. No governo Lula, a relação crédito extraordinário – despesa de capital saltou para 80% no seu primeiro ano de governo, reduzindo-se nos três anos seguintes. No segundo mandato Lula, essa relação saltou de 34% em 2006, para 143% em 2007, reduzindo-se para 85% em 2008, muito provavelmente em razão da manifestação do STF.
Tabela 6: Crédito Extraordinário x Despesa de Capital e Despesa Licitável1995 – 2008
Em bilhões de R$
ANO CRED EXTR DESP CAPITAL % LICITÁVEL DESPESA %
1995 0,35 46,82 0,01 125,74 0,00 1996 2,66 59,70 0,04 135,85 0,02 1997 24,30 214,38 0,11 289,36 0,08 1998 0,06 222,56 0,00 301,88 0,00 1999 12,72 175,12 0,07 236,04 0,05 2000 3,81 49,25 0,08 126,88 0,03 2001 4,48 73,00 0,06 149,81 0,03 2002 22,88 58,64 0,39 137,04 0,17 2003 35,60 44,64 0,80 114,11 0,31 2004 8,59 45,35 0,19 120,62 0,07 2005 10,07 48,43 0,21 138,96 0,07 2006 19,19 56,53 0,34 156,46 0,12 2007 61,60 43,07 2,43 140,71 0,44 2008 43,61 51,20 0,85 143,82 0,30 Total 249,94 1.188,69 0,21 2.317,28 0,11
Fonte de dados: SIAFI – STN/CCONT/GINC – Elaborada pelo autor Notas: 1 - Valores atualizados para dezembro de 2008 pelo IGP-DI 2 – Excluem refinanciamento da dívida
Já a relação crédito extraordinário versus despesa licitável, tanto corrente, quanto de capital, mostrou-se inexpressiva no período 1995-2002, embora no último ano desse período, os créditos extraordinários representaram 16,70% das despesas licitáveis. Em 2003 houve aumento expressivo em relação ao ano anterior. O índice quase que dobrou, chegando a 31%. Essa relação crédito extraordinário versus despesa licitável caiu nos anos seguintes, porém chegou ao pico de 44% em 2007, voltando a declinar em 2008 para a casa dos 30%.
A tabela 6 anterior, quanto ao desvirtuamento do orçamento ordinário, confirmou as respostas obtidas por meio das entrevistas. Como já mencionado, o uso freqüente do crédito extraordinário, que deveria ser excepcional, termina por tornar a LOA um processo inócuo, vez que parte das despesas acaba por ser definida em detrimento do que já constava do orçamento.
Outros entrevistados, entretanto, vêem a abertura do crédito extraordinário como um aspecto positivo, na medida em que as despesas urgentes e não previstas no orçamento podem rapidamente ser executadas via crédito extraordinário. Essa facilidade foi classificada como flexibilidade. Destaca-se que essa opinião foi externada, basicamente, pelos integrantes do Poder Executivo, talvez por figurarem no pólo mais operacional do sistema.
Outros, ainda, acreditam que a utilização freqüente de créditos extraordinários não guarda nenhuma relação nem com a elaboração nem com a execução do orçamento, pois são mecanismos paralelos de execução orçamentária. Para eles, desde que se mantenha o equilíbrio entre a receita e a despesa, assim como o equilíbrio fiscal, não haveria nenhum problema em sua utilização.
Separando-se por grupos e comparando-se as respostas obtidas em todas as entrevistas, percebem-se duas visões, até certo ponto, contrastantes. A primeira
delas, extraída das respostas dadas, preponderantemente, pelos integrantes do poder legislativo, compartilhada por especialistas, é a de que a abertura do crédito extraordinário em situações que não correspondam às preceituadas pela Constituição Federal funciona como um mecanismo de que se serve o poder executivo para alocar despesas unilateralmente, o que desvirtua o orçamento aprovado e afasta o CN da discussão de determinadas políticas públicas, configurando-se, assim, usurpação de parte das competências do poder legislativo, podendo-se comparar com práticas do período ditatorial.
A segunda visão, extraída das respostas dadas, preponderantemente, pelos integrantes do poder executivo, também às vezes compartilhada por especialistas, é a de que a abertura de crédito extraordinário, na forma que vem acontecendo há alguns anos, decorre do “engessamento” do orçamento no Brasil, desde o PPA, que já é elaborado de maneira extremamente detalhada, no que é seguido pelo orçamento anual.
O detalhamento excessivo, o atraso na aprovação do orçamento, a impossibilidade de se executar despesas de investimento de caráter plurianual, aliados à falta de flexibilidade em se promover alterações em níveis superiores ao permitido, levam à necessidade constante de se recorrer ao poder legislativo. Foram esses, pois, os principais fatores apontados pelos entrevistados que transformaram o crédito extraordinário em instrumento atrativo e eficaz para promover ajustes ao orçamento em execução, a despeito das disfunções que essa prática pode acarretar.
5 CONSIDERAÇOES FINAIS
Este estudo teve por objetivo avaliar a utilização dos créditos extraordinários no Brasil no período compreendido entre 1995 e 2008. Para tanto, nos propusemos a verificar, empiricamente, por meio de pesquisa de campo, se os requisitos constitucionais da imprevisibilidade e da urgência foram observados pelo poder executivo ao editar medidas provisórias que abriram créditos extraordinários, bem como se a abertura desses créditos permitiu que recursos públicos escapassem ao processo orçamentário ordinário.
Segundo os entrevistados, a maior parte dos créditos extraordinários abertos, no período coberto pela pesquisa, não obedeceram aos pressupostos constitucionais da imprevisibilidade e da urgência. Essa percepção foi confirmada pela análise dos créditos extraordinários abertos de 1995 a 2008, segundo o entendimento dos entrevistados do que seria imprevisibilidade e urgência.
Com base nesse entendimento, apurou-se que, praticamente, 100% dos créditos extraordinários abertos por medida provisória não obedeceram aos requisitos constitucionais da imprevisibilidade e da urgência. Apenas no ano de 2000 é que esse percentual ficou abaixo de 96%.
Constatou-se, ainda, indícios de que a utilização contumaz de créditos extraordinários estaria causando disfunções na elaboração e na execução do orçamento ordinário no Brasil e permitindo que recursos públicos escapem ao processo orçamentário ordinário, na medida em que as despesas abertas por meio de crédito extraordinário acabam tornando-se uma espécie de despesa privilegiada, uma vez que têm prioridade na execução. Considerando-se que as despesas
orçamentárias concorrem com a mesma base de receitas orçamentárias, apontou-se que os créditos extraordinários acabam por prejudicar não somente o orçamento em execução, por meio de contingenciamento, mas também os orçamentos futuros, via restrição de despesas ou elevação da dívida pública.
Interessante notar que, a depender da posição que cada ator ocupa (Poder Executivo ou Poder Legislativo), ele percebe as razões da utilização sistematicamente do crédito extraordinário de forma diferente. Visto de uma ótica mais operacional, o governo acaba se utilizando freqüentemente do crédito extraordinário devido, principalmente, à sua celeridade, sendo um instrumento tempestivo; à efetividade, podendo ser executado imediatamente; à demora da tramitação no CN para aprovar os créditos suplementares e especiais; e à falta de flexibilidade para se ajustar o orçamento sem ter que se recorrer ao poder legislativo. Por outro lado, por uma visão mais política e de controle, constatou-se que a utilização freqüente do crédito extraordinário distancia o poder legislativo de parte das decisões na alocação de recursos, ocorrendo, pois, ausência de contraditório e decisão unilateral por parte do Poder Executivo.
Para contribuir com o aperfeiçoamento das normas que tratem de finanças públicas, como previsto no artigo 163 da CF de 1988, destaca-se a seguir a percepção dos entrevistados quanto às medidas que poderiam contribuir para melhor controle e acompanhamento da abertura de créditos extraordinários.
I) Restringir a utilização dos créditos extraordinários aos casos previstos na Constituição Federal, porém, com o estabelecimento de parâmetros mais claros para sua utilização, como, por exemplo, indicando os casos em que eles poderiam ser utilizados, ou, ao contrário, as situações em que não poderiam.
II) Melhorar a utilização da fase de admissibilidade da medida provisória que abre crédito extraordinário no Congresso Nacional, na qual, num prazo de 24 ou 48 horas, seriam verificados os pressupostos da imprevisibilidade e urgência. Em caso de aprovação, a MP de crédito extraordinário já gozaria da presunção de certeza quanto a sua aprovação. A partir daí, o trâmite seria normal. No caso da não admissão da MP de crédito extraordinário, seria ela devolvida ao Poder Executivo.
III) Tornar mais célere o rito de análise dos projetos de leis que abrem crédito especial e suplementar.
IV) Instituir novo modelo de orçamento com menor detalhamento, capaz de dar tratamento adequado e flexível a despesas que, embora sem as características da imprevisibilidade e urgência, necessitam ser realizadas.
V) Dar tratamento plurianual às despesas de investimentos que ultrapassem um exercício social, a fim de se corrigir os problemas causados pela não aprovação tempestiva do orçamento pelo CN.
Este estudo teve como limitações o número de entrevistados, dezessete, que pode ser considerado relativamente baixo, sendo atores envolvidos no processo de formulação, aprovação e controle das políticas orçamentárias e, portanto, é capaz de fornecer um recorte significativo da realidade; e a carência de estudos realizados acerca do tema, a despeito de alguns poucos trabalhos acadêmicos, o que nos levou a realizar uma revisão bibliográfica fortemente baseada em normas, o que, contudo, não diminui a importância da pesquisa.
Sugere-se, como estudos complementares a esta pesquisa:
a) Investigar empiricamente a possibilidade de o crédito extraordinário estar sendo utilizados para fugir ao processo licitatório;
b) Utilizar métodos quantitativos para verificar a possível existência de relacionamento entre variáveis como PIB, dívida pública, superávit primário, período eleitoral, entre outras, com a variável crédito extraordinário.
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