5.1 PORTFOLIO EVALUATION
5.1.3.2 JENSEN’S ALPHA RESULTS
A análise da própria documentação produzida pelo órgão a respeito da distribuição dos equipamentos no espaço urbano demonstra ter sido esta questão quase sempre considerada de forma secundária. Nas poucas vezes em que citadas, as informações de caráter estatístico utilizadas para a identificação dos focos de pobreza, tendo em vista a ampliação da rede nas regiões da cidade onde houvesse
concentração mais significativa do público-alvo da
Secretaria, nunca foram trabalhadas de forma mais cuidadosa 51.
Este fato parece indicar, por si só, que a preocupação com a distribuição dos equipamentos no espaço urbano, de forma a direcionar o atendimento ao público-alvo, nunca tenha assumido a necessária relevância nos processos decisórios acerca da expansão da rede ao longo da história do órgão.
Por outro lado, a análise da documentação oficial permite apreender também que a discussão sobre a localização dos equipamentos, ainda que precariamente, já se fazia presente no seio da burocracia do órgão mesmo antes do “boom” ocorrido na rede no início dos anos 80. Apesar do pequeno peso da questão na agenda decisória, algum esforço foi empreendido no sentido de dotar o órgão de informações básicas para subsidiar um melhor direcionamento da rede para as regiões mais pobres da cidade, derrubando a hipótese de que esta distribuição das creches não tenha sido melhor focalizada espacialmente pela mera falta de informações estatísticas confiáveis.
Assim, é importante citar que, com o intuito de diagnosticar a distribuição e concentração dos focos de pobreza na cidade, a partir da análise dos domicílios
51 Não parece ser outra a realidade dos estudos
empreendidos na âmbito do governo estadual: levantamento realizado pela Secretaria da Promoção Social em 1988 (São Paulo, Estado, 1988), por exemplo, para obter o índice da população de 0 a 6 anos e 11 meses que precisa de creche, comete erros primários, resultando em um diagnóstico absolutamente inútil para o planejamento da ação pública nesta área. Entre outros problemas, baseia-se, para o
cálculo da “população marginalizada”, em dados de outro
estudo datado de 1969; aponta apenas 603 crianças atendidas em creches no município de São Paulo, pois provavelmente considerou apenas as conveniadas com o próprio órgão, além de nada ter explicitado a respeito.
segundo a situação socioeconômica das famílias neles
residentes, a Secretaria encomendou a uma empresa
especializada em pesquisas de mercado 52, já em 1976, um levantamento que cobriu a amostra bastante significativa de 15.449 domicílios distribuídos proporcionalmente entre as 16 ARs nas quais se dividia o município naquela ocasião. O levantamento obteve importantes informações sobre nível de renda, bens de consumo duráveis, escolaridade e ocupação do chefe e demais membros da família etc., publicando-se uma bateria de 22 tabelas para cada uma das ARs.
Com base nos resultados obtidos, o órgão elaborou, no mesmo ano, um estudo com a finalidade de indicar as Administrações Regionais que deveriam ser priorizadas para a implantação, em fase experimental, de creches em sistema de rede (São Paulo, cidade, 1976). Vale a pena reproduzir um trecho da “apresentação” deste documento, uma vez que o mesmo ilustra como já vinha sendo gestada no seio da burocracia do órgão, desde então, a idéia de implantação de uma rede de creches no município:
“(...) tendo em vista a aprovação da proposta preliminar, a elaboração da proposta final de intervenção de um sistema de rede de creches menores que as habitualmente trabalhadas pela Prefeitura, terá como referencial a resolução tomada pelos órgãos de decisão, a partir das alternativas apresentadas:
- quanto ao tipo de instalação: foi escolhida a
alternativa de instalação de creches menores em
edificações definitivas, construídas em terrenos de propriedade municipal (embora não esteja afastada a hipótese de aluguel de residência que ofereça condições de adequação às exigências da programação, em uma perspectiva de acelerar a implantação do programa).
- quanto à localização: foi escolhida a alternativa de concentração da programação, em sua etapa experimental, em duas Administrações Regionais, com o objetivo de obter maior facilidade na avaliação da experiência em termos de rede e menor custo de operação de supervisão técnica e controle de intervenção.
- quanto à administração: a administração das creches menores se fará indiretamente, em convênio com entidades particulares da comunidade.
Nessa perspectiva, a elaboração do projeto de creches menores deverá se realizar em quatro etapas distintas:
1ª) definição das Administrações Regionais para
concentração da programação; 2ª) elaboração do projeto
de intervenção; 3ª) estudo/diagnóstico das
Administrações Regionais eleitas para a prestação dos serviços previstos, com vistas à sua implantação; 4ª)
elaboração da complementação do Projeto com a
sistematização do controle e avaliação da ação a ser desenvolvida pelas creches menores e da atuação da Secretaria através do sistema de rede.
O presente documento refere-se à primeira etapa do trabalho (...)” (São Paulo, cidade, 1976).
Pretendia-se então, concentrar o trabalho em apenas duas regiões por questões de facilidade operacional. Segundo este estudo, os critérios básicos para escolha destas áreas, baseados nas diretrizes do órgão, seriam dois: ARs “predominantemente periféricas” e ARs “com alta concentração de população de baixa renda (0 a 2 salários mínimos)”. Foram consideradas as variáveis densidade demográfica, incremento populacional, nível de renda e capacidade dos serviços já instalados para a faixa etária de 0 a 3 anos. (São Paulo, cidade, 1976).
Mas a análise dos convênios estabelecidos pelo órgão por AR nos anos subseqüentes demonstra que na realidade as orientações contidas no estudo não foram seguidas. Em primeiro lugar, pelo próprio crescimento da rede indireta, que foi bastante modesto, aumentando de 17 para 25
equipamentos entre 1976 e 1980, diferentemente do
crescimento muito mais significativo da rede conveniada, que aumentou de 53 para 120 creches no mesmo período.
Da mesma forma, a recomendação contida no documento quanto à concentração de convênios em duas áreas da cidade também não foi levada a termo. O cruzamento dos dados contidos em dois documentos do órgão (São Paulo, cidade,
1983 e 1985), permitiu verificar que no período 1977-1979 foram estabelecidos convênios em nada menos que 15 das 16 ARs então existentes no município. Além disso, as regiões apontadas como prioritárias pelo já referido estudo não figuram entre as mais contempladas com convênios nos anos
subseqüentes, conforme demonstra a tabela 10. Para
simplificar a análise, a tabela agrega as ARs em quatro grupos, segundo a ordem de prioridade para a instalação de creches conforme definido no referido estudo.
Tabela 10 - Convênios estabelecidos por FABES com entidades sociais para Atendimento à Infância (creches) e capacidade de atendimento (em %) segundo Conjuntos de ARs (1975-1983)
Administrações Regionais (ARs) número de convênios capacidade (3)
por ordem de prioridade para funcionamento de creches (1)
total até 75
(2) 76 77 78 79 [77-9] 80-3 76 80
Total 158 38 14 10 22 9 [41] 65 100,0 100,0
1º/4º - Itaquera-Guaianases; S. Miguel Paulista; Freguesia do Ó; Penha
25 7 2 2 4 -- [6] 10 22,8 25,7
5º/8º - Moóca; Pirituba/Perus; Santo
Amaro; Santana (4) 29 4 6 2 5 1 [8] 11 31,1 30,5
9º/12º - Campo Limpo; Vila Prudente; Sé; Ipiranga
28 7 2 3 3 4 [10] 9 22,4 22,3
13º/16º - Vila Mariana; Pinheiros; Lapa; Butantã
34 11 3 1 2 3 [6] 14 23,8 21,5
convênios em mais de uma AR (5) 10 2 1 -- 3 -- [3] 4 -- --
sem informação 32 7 -- 2 5 1 [8] 17 -- --
Fontes: São Paulo, cidade, 1976; São Paulo, cidade, 1980; São Paulo, cidade, 1983; São Paulo, cidade, 1985; São Paulo, cidade, 1988.
Notas: (1) - Os números à esquerda das ARs expressam a ordem de prioridade para instalação de creches entre as várias regiões da cidade, conforme estabelecido em São Paulo, cidade, 1976.
(2) - Segundo os dados apresentados por Rosemberg et al (1993, 334, tabela 14.2), no período 1974-75 o órgão estabeleceu apenas três convênios. As autoras utilizaram como fonte o documento “São Paulo (cidade). Secretaria Municipal do Bem-Estar Social. Supervisão Geral de Planejamento e Controle. DTDI. STCI. Quadro evolutivo das redes de creche direta, indireta e conveniada - 1968/1988. São Paulo, SEBES, s.d., mimeo”. Como não tive acesso a este documento, adotei outra fonte (São Paulo, cidade, 1983), que apresenta um quadro das entidades conveniadas com o órgão a partir de 1974 para atendimento à infância, indicando região e o ano do estabelecimento do primeiro convênio. Presume-se pelos números encontrados que, em realidade, no total de 38 convênios indicados para o biênio 74-5 estejam incluídas as renovações de convênios estabelecidos também nos anos anteriores.
(3) - Dados referentes apenas ao atendimento em convênios, totalizando 6.857 crianças em 1976 e 11.343 em abril de 1980.
(4) - Inclui Vila Maria/Vila Guilherme.
(5) - Entidades que estabeleceram convênios em diferentes ARs para as quais não foi possível averiguar a data dos mesmos em cada uma.
Como evidencia a tabela, o conjunto das oito ARs consideradas de menor prioridade, nas quais já haviam sido estabelecidos pelo menos 23 convênios até 1976, foram contempladas com mais 16 no período 1977-79. Já as oito ARs então consideradas prioritárias pelo órgão, nas quais haviam sido estabelecidos 19 convênios até 1976, foram
contempladas com “apenas” mais 14 nos três anos seguintes.
Nas regiões de Itaquera-Guaianases, São Miguel Paulista, e Freguesia de Ó, consideradas as três que mais necessitavam de creches, foram estabelecidos apenas 4 convênios no período 1977-79, número que representa apenas 12,5% do total de 30 convênios estabelecidos neste período para os quais se encontra disponível a informação a respeito da AR.
É verdade que o conjunto das quatro ARs consideradas prioritárias aumentou ligeiramente sua participação como proporção da capacidade de atendimento da rede conveniada entre 1976 e abril de 1980, uma vez que nelas concentraram- se 30,2% das vagas criadas neste período, mas este aumento foi tímido para potencializar uma reversão da priorização do atendimento no sentido das áreas mais pobres da cidade, sobretudo se considerarmos a eloqüência do trecho acima
reproduzido quanto à priorização das ARs para o
estabelecimento de novos convênios.
Conforme apontaram alguns autores um dos motivos do início da crise enfrentada pelo prefeito Reynaldo de Barros junto ao Movimento de Luta por Creches foi justamente a unilateralidade e a falta de transparência nos critérios adotados pelo executivo municipal na escolha de bairros da zona sul, quando foram iniciadas as construções das primeiras creches diretas. O Movimento, na ocasião com
ativa participação, não foi consultado a respeito 53.
Conforme nos relata Gohn,
“(...) em março de 1980, a Prefeitura divulga os locais das 30 creches (15 em Santo Amaro e 15 em Campo Limpo). O Movimento [de Luta por Creches] não foi chamado a opinar sobre a localização. Apesar de ter havido alguma disparidade entre os pedidos e os locais designados, na região de Campo Limpo, aonde o Movimento estava mais
organizado, as localizações coincidiram com as
reivindicações. Somente alguns bairros, com lutas já antigas, não as obtiveram, pois eram redutos quase que exclusivos de candidatos da oposição (e inclusive o
local de moradia de uma deputada estadual
oposicionista). Já em Santo Amaro, aonde o Movimento era frágil, houve distribuição de creches para bairros que não tinham trabalho anterior organizado, aonde não havia sequer solicitação, e segundo depoimentos de militantes
das creches houve ‘apadrinhamento político’” (Gohn, 1985,
120).
Em determinados contextos, outros fatores, como por exemplo, a ligação de técnicos do órgão com movimentos sociais organizados, acabam pesando muito mais nas decisões acerca dos espaços urbanos para ampliação da rede. O
documento intitulado “Expansão da rede de creches nas
regiões administrativas de Santo Amaro e Campo Limpo em uma perspectiva de uso múltiplo” pode ser interpretado como evidência a respeito:
“Na região sul do município, esses movimentos
reivindicatórios tornam-se mais expressivos e de grande poder organizativo. Surgem em Santo Amaro e Campo Limpo movimentos que gradativamente se disseminam por toda a cidade, tais como: Movimento do Custo de Vida, Movimento de Luta por Creches etc., que pressionam diretamente os poderes públicos, exigindo seus direitos e cobrando respostas urgentes” (São Paulo, cidade, 1979, 4).
Segundo levantamento realizado na ocasião, do montante de 91 solicitações encaminhadas ao Gabinete do Prefeito e às Supervisões Regionais de Serviço Social nestas duas regiões da cidade, nada menos que 38 (42%) referiam-se à
53 Ver, a respeito, Gohn, 1985; Haddad e Oliveira, 1988;
construção de creches. O mesmo documento apontava a necessidade nada modesta de ampliação da rede em mais 2.560 equipamentos para o atendimento da população na faixa etária de 0 a 6 anos e 11 meses, pertencentes a famílias com rendimentos entre 0 e 3,75 salários mínimos. Propunha, até o final da gestão Reynaldo de Barros, a construção de 77 equipamentos em cada uma das duas regiões, sendo 20% deste total (15 em cada uma) para 1980, 40% em 1981 e os restantes 40% em 1982. A meta proposta para o primeiro ano
foi atingida (embora apenas em 1981), tendo sido
inauguradas exatamente 30 creches diretas no biênio 1980-81 nestas duas regiões, representando 42,3% das 71 creches inauguradas na cidade nestes mesmos dois anos. Já a partir de 82 o ritmo de expansão nestas duas regiões caiu. É claro que o início da ampliação da rede de forma incisiva nestas duas regiões não foi mera coincidência, ainda que em parte tenha se pautado em legítimas demandas populares. Atendia assim os movimentos sociais mais visíveis alçados à condição de interlocutores do executivo municipal, e que,
naquele momento, tinham forte penetração junto a
determinados setores da burocracia do órgão, uma vez que muitos técnicos eram também militantes nestes movimentos.
Outros documentos do órgão também demonstram alguma preocupação em redirecionar o atendimento às regiões mais pauperizadas da cidade. O plano trienal da gestão Covas (São Paulo, cidade, 1984), elaborado no início de 1984, e bastante crítico quanto à forma como se deu a expansão da rede, estabeleceu como meta nada modesta a expansão de 1.481 creches em três anos, visando atingir homogeneamente em todas as regiões da cidade a cobertura de 35% das crianças de 0 a 6 anos pertencentes a famílias com renda até 5 salários mínimos. É claro que sequer de longe esta meta foi alcançada, tendo sido construídas 115 creches, ou seja, 7,8% do projetado. Mas o interessante é que as sete
Supervisões Regionais para as quais foi diagnosticada a necessidade de construção de mais de 100 creches em cada, que deveriam então receber 71,5% do número total de “creches a expandir”, acabaram por concentrar em realidade 54,8% dos equipamentos e 63,5% das vagas efetivamente expandidas no triênio 1983-1985.
Na gestão Luiza Erundina os critérios para escolha das áreas para expansão da rede também não seguiram diretrizes claramente apontadas. Exceção a esta regra foi a publicação de uma cartilha pela Supervisão Regional da região de São Miguel/Ermelino Matarazzo (São Paulo, cidade, 1992), documento no qual consta que, para priorização das áreas da região nas quais deveriam ser construídas novas creches
“(...) foram utilizados critérios definidos em conjunto com a população em 1989. São eles: áreas descobertas [distância em relação ao equipamento mais próximo em funcionamento]; antiguidade da reivindicação [ordem cronológica de entrada do processo solicitando a construção]; reivindicação popular [atribuímos 6 pontos para solicitações que mantiveram exclusivamente seu caráter popular, para as que procuraram a intervenção pública foi atribuído 3 pontos e para solicitações restritas a cunho político, sem grupo solicitante, não computamos ponto algum]; e demanda (utilizada para desempate)” (São Paulo, cidade, 1992).
Por sua vez, na gestão Paulo Maluf documento oficial do órgão definiu que
“(...) serão preferencialmente atendidas para celebração de convênios as áreas não contempladas com equipamentos diretos ou cuja rede direta não seja suficiente para atender a demanda da região [e] os bairros periféricos de maior densidade populacional” (São Paulo, cidade, 1996c, 3).
Apesar disso, ocupante de importante cargo de
confiança do órgão declarou recentemente que
“(...) o critério de escolha das entidades a trabalhar nas creches conveniadas é normalmente a vontade de querer trabalhar. A Supervisora da SURBES é quem escolhe” (São Paulo, cidade, 1996b).
Os documentos referidos mostram que a discussão acerca da questão sobre a distribuição espacial da rede sempre esteve mais ou menos presente no dia-a-dia do órgão. Ao mesmo tempo, evidenciam que, de fato, ela nunca chegou assumir um caráter central no processo de ampliação da rede municipal de creches. Quando mencionada, esta problemática acabou configurando-se de forma geral como secundária, o que fica claro tanto pela ausência de orientações mais incisivas no sentido de redirecionar o atendimento às regiões mais pobres da cidade, quanto pela própria descontinuidade nos critérios estabelecidos. Além disso, ainda que presente no discurso técnico ou político do órgão, os dados acerca da ampliação da rede demonstram que, na realidade, esta não seguiu, via de regra, os critérios mencionados, conforme será visto mais detalhadamente na análise da ampliação da rede em cada gestão. Antes, porém, é necessário caracterizar como se encontra atualmente distribuído na cidade o atendimento educacional das crianças de 0 a 6 anos, de acordo com a qualidade de vida das populações residentes nos diversos distritos.