Para a construção de indicadores que permitam
analisar, com base na localização dos equipamentos e na distribuição espacial das vagas ofertadas, de que forma a ação da política municipal de creches direcionou o atendimento ao seu público-alvo ao longo do período de expansão da rede nos últimos dezesseis anos, algumas
dificuldades se fizeram presentes, sobretudo as
relacionadas à disponibilidade de dados.
43 A respeito do total descumprimento desta legislação,
ver também Fundação Carlos Chagas, 1989, especialmente p.92-4.
A primeira delas refere-se ao nível de desagregação dos dados. As informações mais recentes e com maior grau de desagregação a que se teve acesso (Sposati, 1996; São Paulo, cidade, 1996; 1996a; 1996b) apresentam dados sociodemográficos e de atendimento na rede segundo a divisão da cidade em distritos definida pela lei 10.932, de 15.01.1991. Esta lei regulamentou a divisão da cidade em 96
distritos, objetivando, entre outras coisas, tornar
comparáveis os dados provenientes de levantamentos
realizados por vários órgãos públicos, possibilitando a introdução de melhorias nos processos de planejamento urbano e de avaliação das políticas públicas. Já os dados do Censo de 1991 foram publicados pelo IBGE segundo esta divisão. No âmbito da Prefeitura, foi então desencadeado um processo de redefinição das áreas perimetrais de atuação dos diferentes órgãos municipais que operam regionalmente, de forma a compatibilizá-las a conjuntos de distritos. Para ilustrar as dificuldades com relação a esta questão, basta dizer que, apesar disso, ainda hoje os distritos de Itaim
Bibi e de Campo Belo acham-se “recortados” entre diferentes
Administrações Regionais e Supervisões Regionais de Bem- Estar Social.
Os dados apresentados nas fontes citadas fornecem informações censitárias sobre a situação socioeconômica da população residente em cada um destes 96 distritos e o grau
de cobertura do atendimento em creches, permitindo
verificar as necessidades existentes quanto à
disponibilidade destes equipamentos e, ao mesmo tempo, a maior ou menor proximidade desta mesma população com o perfil do público-alvo da política.
Mas é importante alertar que a localização do equipamento neste ou naquele distrito não garante, por si só, que a população nele atendida tenha um perfil
coincidente com o perfil da população do distrito tomado em seu conjunto. Como se sabe, informações agregadas tendem a
ocultar características presentes em cada realidade
específica, uma vez que os indicadores expressam médias ou resultados válidos para conjuntos bastante numerosos de
famílias, homogeneizando aquilo que em verdade é diverso 44.
Em outras palavras, a comparação interdistrital de
indicadores demográficos e socioeconômicos oculta as diferenças intradistritais.
Assim, é possível que determinado equipamento
localizado, por exemplo, no Morumbi, atenda principalmente a população moradora em alguma favela daquele bairro, e não crianças pertencentes às famílias de poder aquisitivo mais alto que predominam naquela região da cidade, e cuja
situação socioeconômica esteja mais próxima do “perfil
médio” dos moradores do distrito considerado em seu conjunto. É importante observar esta limitação para que se entenda que este indicador não poderia, se considerado isoladamente, trazer resposta segura à preocupação central deste estudo: creches para quem? Para tal seria necessário um levantamento pormenorizado da clientela que efetivamente tem acesso aos equipamentos, comparando suas condições de vida àquelas da população que demanda vagas nas creches municipais para seus filhos e não as conseguem. Mas é claro que isto não teria sido possível nos limites deste estudo.
Por sua vez, é claro que também a limitação acima apontada não invalida a utilização do indicador relacionado à distribuição espacial da rede. Em primeiro lugar, porque os dados apresentados serão analisados em conjunto com as demais informações trabalhadas no âmbito deste estudo,
44 Para uma discussão a respeito das dificuldades
metodológicas desta natureza e suas implicações no processo de planejamento urbano, ver Nahas & Martins (1995).
apontando as desigualdades na disponibilidade de vagas entre os distritos, e relacionando-as à demanda por vagas existente e às condições de vida da população neles residentes. Em segundo lugar porque, conforme já apontado, procurou-se contornar a referida limitação acerca da agregação dos dados selecionando-se como base informativa as fontes estatísticas que, entre as disponíveis até o momento, são as que apresentam os dados na forma mais desagregada. Além disso, a distribuição da rede no espaço
urbano é um importante indicador para um melhor
entendimento acerca de quais critérios vêm orientando as decisões alocativas no período analisado.
Uma segunda ordem de dificuldades de caráter
metodológico diz respeito às divergências entre os
critérios adotados pelas diversas fontes disponíveis quanto à forma de agregação dos dados segundo as áreas
geográficas. Assim é que, enquanto algumas fontes
apresentam os dados conforme a referida divisão da cidade em 96 distritos (São Paulo, 1996a; 1996b; Sposati, 1996), outras informações referentes ao atendimento na rede municipal de creches acham-se agregadas segundo as 26 Administrações Regionais - ARs (São Paulo, 1995; 1996), ou ainda segundo as Supervisões Regionais de Bem-Estar Social - SURBES (Instituto Gallup, 1976; São Paulo, 1976; 1980a; 1982; 1983; 1984; 1988; 1993). Outras duas publicações (Mello, 1991; São Paulo, 1990) apresentaram ainda alguns indicadores sociais e dados sobre a rede de creches segundo a divisão da cidade em 58 distritos e subdistritos vigente no período anterior à lei 10.932 de 15.01.1991.
Além disso, mesmo entre fontes que adotaram critérios iguais de divisão espacial da cidade para apresentação dos dados sobre atendimento em creches, há diferenças que dificultam a comparabilidade uma vez que ao longo do
período analisado, variaram tanto a quantidade quanto o perímetro de ARs e SURBES. O exemplo da Secretaria das Administrações Regionais é lapidar a respeito destas variações. A partir de 1976, quando havia 16 ARs na cidade, ocorreu uma série de modificações nas áreas geográficas das mesmas, até que se chegasse ao total de 26 ARs no final de 1995 45.
No caso de FABES ocorreram menos alterações. Quando Reynaldo de Barros assume a Prefeitura em 1979, encontrou o órgão descentralizado em 17 unidades de atendimento nas ARs
45 No período dos governos Setúbal, Reynaldo de Barros e
Mario Covas foram introduzidas apenas três alterações, uma em cada gestão, resultando em uma pequena ampliação do número de ARs de 16 para 18. Já a administração Jânio Quadros foi pródiga neste tipo de procedimento para o atendimento de interesses político-eleitorais (regiões de influência de vereadores, loteamento de cargos etc.). Nos seus três anos de governo foram editados nada menos que 33 decretos, ora dividindo ARs em várias outras, ora agregando-as, resultando numa ampliação de 18 para 33 ARs entre 1986 e 1988. Na gestão Erundina, três decretos reduziram novamente o número de ARs para 20. Já nos três primeiros anos da gestão de Paulo Maluf um total de sete decretos voltou a ampliar o total de ARs para 26 (São Paulo, cidade, 1996, 41). Baseada em levantamento realizado por Marco Antônio Carvalho Teixeira, em preparação de dissertação de mestrado na PUC-SP sobre a regionalização do voto, a Folha de São Paulo noticiou que “todos os vereadores que tiveram o controle político de Administrações Regionais na gestão Maluf conseguiram, nos bairros vinculados à sua regional, mais votos em 1996 do que na eleição de 1992. (...) Em alguns casos, as votações aumentaram mais de 1.000%” (Gentile, Rogério. Regional multiplica votos de vereadores. Folha de São Paulo, 27.nov.1996, p.3-7). Vale lembrar que mesmo antes de tomar posse, Celso Pitta enfrentou uma grave crise com a bancada governista reeleita
na Câmara Municipal, por ter declarado que faria
modificações nos critérios de nomeação dos novos
Administradores Regionais. Rapidamente teve que voltar atrás e a distribuição destes cargos continua nas mãos dos vereadores situacionistas.
então existentes 46. Transferindo a subordinação da então
Coordenadoria do Bem-Estar Social da Secretaria das Administrações Regionais para o Gabinete do Prefeito, manteve a divisão territorial das unidades de atendimento
então existente 47. Esta divisão geográfica permaneceu
inalterada até a gestão de Luiza Erundina, quando foram extintas as Supervisões Regionais da Lapa e de Pinheiros e
criadas as de Capela de Socorro e São Mateus 48.
Por outro lado, até recentemente o órgão não havia conseguido levar a termo a adequação dos limites geográficos
das SURBES à nova divisão distrital do município
estabelecida pela referida lei 10.932, embora estudos neste sentido já viessem sendo feitos antes mesmo de sua
46 Em 1977, na gestão Setúbal, inicia-se o processo de
descentralização do órgão quando, paradoxalmente, este
perdeu status de Secretaria, ficando subordinado à
Secretaria das Administrações Regionais como uma
Coordenadoria, a COBES. Na ocasião foram criadas unidades de atendimento em cada uma das ARs então existentes, que passaram a funcionar com o nome de Supervisões Regionais de Serviço Social (SURS). Ver, a respeito, Bortoletto (1989, 63-71); Haddad e Oliveira (1988, 284-93); e Sposati (1988, 219). Os dois últimos estudos abordam o processo de descentralização do ponto de vista dos embates políticos no interior da burocracia do órgão e com os escalões dirigentes da gestão Setúbal. Estas autoras citam, com o mesmo foco de preocupações, o estudo de IGNARRA, Regina M.
(História da Vida de um Grupo: análise micropolítica num
órgão público. Dissertação de Mestrado. São Paulo: PUC-SP / Psicologia Social, 1985), para maiores detalhes acerca deste processo político.
47 Decreto 16.032, de 13 de julho de 1979. Note-se que
este foi o primeiro ato legislativo de Reynaldo de Barros, o que ilustra a prioridade política conferida pelo prefeito ao órgão logo que assumiu o cargo.
48 Decreto 28.093, de 25 de setembro de 1989. É curioso
observar que o Decreto 28.596, de 14.03.1990, que relaciona as creches do município e as respectivas capacidades de atendimento, apresenta erros quanto à localização de diversos equipamentos em termos de Supervisão Regional. Estes erros foram saneados apenas com a edição do Decreto 32.368, de 01.10.1992, mais de dois anos depois.
promulgação 49. Segundo proposta formulada ainda em 1991 para
adequação dos limites geográficos à nova divisão distrital, dos 992 equipamentos então existentes nas redes direta e conveniada de creches, Centros de Convivência e Centros de Juventude, 72 (7,3%) sofreriam mudança de área de supervisão técnica. Talvez resida aí, nos interesses na manutenção de áreas de influência política e burocrática já estabelecidas, um dos motivos da resistência da adaptação à nova divisão espacial da cidade. Na ocasião houve também fortes resistências às necessidades de realocação de pessoal
técnico que a nova divisão geográfica viesse a implicar 50.
Esta é ainda, no âmbito do órgão, uma fonte de problemas no que tange a um conhecimento mais refinado da realidade da população demandatária e, conseqüentemente, à focalização da política municipal de assistência social. Além disso, a interface com dados provenientes de outros órgãos da administração municipal fica bastante prejudicada.
Essa situação dificultou não apenas as possibilidades de compatibilização e de cruzamento entre as informações sociodemográficas e de atendimento em cada momento de
interesse do período analisado, mas também impôs
dificuldades de comparabilidade intertemporal acerca da evolução do atendimento.
Para contornar estas dificuldades foram adotados
basicamente dois procedimentos. Em termos de dados
sociodemográficos, a divisão e o perfil da população da cidade moradora nos vários distritos foram tomados pelos
49 Apenas a título exemplar, segundo divisão vigente em
maio de 1993, havia duas SURBES (unidades regionais da FABES) que englobavam áreas urbanas de quatro diferentes ARs (unidades regionais da Secretaria das Administrações Regionais), enquanto em oito delas, havia áreas de três diferentes ARs em cada.
dados mais recentes, que foram considerados como constantes na discussão acerca dos diferentes níveis de cobertura do
atendimento nas diversas regiões, não captando as
transformações na dinâmica espacial da cidade ao longo do período estudado. Mas é claro que, apesar destas mudanças e de sua importância na década de 80, este período de tempo não é suficiente para comprometer a análise global dos resultados feita sob uma perspectiva comparativa, uma vez que, apenas em poucas localidades e situações muito específicas, e de pequeno alcance geográfico, podem ter ocorrido transformações mais significativas no perfil da população moradora nos diversos distritos da cidade. Ou seja, a maior parte das regiões onde no começo da década residia uma população de renda mais elevada assim se manteve, comparativamente às demais, até os dias de hoje, o mesmo ocorrendo naquelas onde a maior parte da população é de baixa renda. Assim, de forma a viabilizar a analise destes dados frente à evolução do atendimento pela rede de creches, os dados sociodemográficos dos distritos foram agregados de acordo com as áreas compreendidas pelas diversas Supervisões Regionais, permitindo uma ordenação destas de acordo com as condições de vida das populações nelas residentes.
Já para a comparação intertemporal dos dados de atendimento na rede de creches, foram adotados dois padrões de divisão geográfica: até o início do período de governo de Luiza Erundina, os dados são apresentados conforme a divisão geográfica das Supervisões Regionais anteriores ao decreto 28.093, de 25 de setembro de 1989. Em função da forma em que os dados foram apresentados nas fontes consultadas, e para permitir a comparação entre os dados desta gestão e a de Paulo Maluf, adotou-se para os dois últimos períodos de governo analisados neste estudo a divisão geográfica entre as Supervisões Regionais atualmente adotada pela FABES.
Finalmente, cabe alertar que é possível que haja divergências entre algumas informações aqui constantes, quanto ao número e à capacidade de atendimento dos equipamentos localizados em uma ou outra região da cidade, e os dados expressos em outros documentos, inclusive os de caráter oficial. Mesmo entre as fontes consultadas no âmbito deste estudo há números que diferem entre si. Nestes casos deu-se preferência aos números apresentados em séries históricas mais completas, verificando-se, quando possível, estes dados frente aos apresentados em uma terceira fonte, para maior confiabilidade. Em função destes limites quanto à
disponibilidade de dados, trabalhou-se sempre, salvo
observação em contrário, com os dados relativos à capacidade de atendimento, por serem estes os disponíveis em maior número de documentos, permitindo melhor completar a série histórica necessária. A realização de estimativas para anos em que algum dado não se encontrava disponível foi necessária para permitir o cruzamento da evolução da oferta com os dados populacionais que nos indicam a demanda existente, viabilizando a comparabilidade entre as gestões municipais no que diz respeito à expansão da rede municipal de creches pelas diferentes regiões da cidade.
III.2. A preocupação do órgão com a questão da distribuição