Nesta Subcomissão a presença de Setores Públicos e da Sociedade Civil195 foi percebida ao longo dos debates e no anteprojeto do relator, que na sua metodologia do trabalho tratou de tornar evidente a relevância das contribuições trazidas por estes setores. Porém, o método de trabalho da constituinte foi alvo de críticas do palestrante João Gilberto Lucas Coelho196 e do constituinte Fausto Fernandes197, que consideraram a necessidade de maior proximidade entre as subcomissões para o tratamento de matérias conexas que dissessem respeito a mais de uma (sub)comissão.
Para eles os trabalhos da constituinte não permitiam que temas de interesse comum a mais de uma (sub)comissão pudessem ser discutidos conjuntamente; a exemplo das três propostas de implantação da Corte Constitucional que ocorriam concomitantemente em três (sub)comissões, sem que houvesse nenhuma interação entre elas.
Duas solicitações encaminhadas por entidades da sociedade civil para a comissão chamaram a atenção da pesquisa: a primeira, da Confederação Nacional das Associações de Moradores (CONAM), demandava audiência com os constituintes e a segunda, da Confederação Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), agenciava participação nas audiências pública com o envio de palestrante. Os seus pedidos apontam para o interesse das entidades nos debates promovidos pela subcomissão demonstrando também a influencia nas discussões promovidas pelo Processo Constituinte.
Na confecção do anteprojeto, o relator Nelton Friedrich se comprometia a absorver os trabalhos de uma etapa intitulada de “Primeiras aproximações sobre os temas da
195
Ver Anexo II, f1. Cf. BRASIL. Assembleia Nacional Constituinte . Comissão da Organização Eleitoral, Partidária e Garantias das Instituições. Subcomissão de Garantia da Constituição, Reformas e Emendas.
Anteprojeto Do Relator da Subcomissão. Constituinte Fase A. Seção de Documentação Parlamentar: Brasília,
1987. p.3.
196
João Gilberto Lucas Coelho foi Assessor da Universidade de Brasília (UnB) e ex-Deputado Federal. “Dr. João Gilberto: É também a questão do Tribunal Constitucional, que tem sido abordada por, pelo menos, três Subcomissões, a de Direitos Coletivos, a do Poder Judiciário e esta Subcomissão, que me parece que é a própria para resolver sobre este problema, embora a solução que venha a ser dada tenha consequências na Subcomissão do Poder Judiciário. Enfim, estas coincidências serão quase que normais nesse processo, e temos que enfrenta- las, oferecendo textos diferenciados, que possam ser harmonizados pela Comissão de Sistematização e pelo Plenário.” Cf. Brasil. Assembleia Nacional Constituinte . Comissão da Organização Eleitoral, Partidária e Garantia das Instituições. Subcomissão de Garantia da Constituição, Reformas e Emendas. Ata da 5˚ Reunião
Ordinária, Realizada em 29-04-87. Brasília: Senado Federal, 1987, p.18.
197
Cf. Brasil. Assembleia Nacional Constituinte . Comissão da Organização Eleitoral, Partidária e Garantia das Instituições. Subcomissão de Garantia da Constituição, Reformas e Emendas. Ata da 2˚ Reunião Ordinária,
68 Subcomissão” 198, uma fase singular desta subcomissão, que tinha por objetivo conhecer as demandas de temas oriundos das Sugestões Constituintes e dos próprios debates preliminares, que iriam compor as principais linhas mestras do seu anteprojeto, que posteriormente guiaria os debates da subcomissão.
O anteprojeto atribuiu como missão199 a busca pelo encontro do ponto ótimo, situado entre conveniência da estabilidade temporal do texto constitucional e a necessidade da sua modificação diante dos reclamos sociais e dos aperfeiçoamentos indispensáveis200; desta maneira o texto buscou sintetizar o descontentamento generalizado da época quanto à prerrogativa constitucional do Procurador-Geral da República, que lhe conferia atribuição exclusiva para exercer juízo de conveniência sobre a propositura da ação direta de inconstitucionalidade. Como alternativa à questão, o anteprojeto propôs ampliação considerável do rol de legitimados à propositura de arguição de inconstitucionalidade, esta era segmentada em inconstitucionalidade em tese e inconstitucionalidade por omissão201.
O relator Nelton Friedrich tratou de dialogar com propostas recebidas dos Ministros de Estado, docentes especialistas em Direito Constitucional, Procurador-Geral da República e outros interessados, por meio de sugestões e pela presença destes atores nas audiências públicas e reuniões, dentre as fontes externas a subcomissão, destacou-se também os inúmeros estudos publicados, artigos e compilações de textos de constituições estrangeiras.
198
Cf. BRASIL. Assembleia Nacional Constituinte . Comissão da Organização Eleitoral, Partidária e Garantias das Instituições. Subcomissão de Garantia da Constituição, Reformas e Emendas. Anteprojeto Do Relator da
Subcomissão. Constituinte Fase A. Seção de Documentação Parlamentar: Brasília, 1987. p.7-9.
199
Cf. BRASIL. Assembleia Nacional Constituinte . Comissão da Organização Eleitoral, Partidária e Garantias das Instituições. Subcomissão de Garantia da Constituição, Reformas e Emendas. Anteprojeto Do Relator da
Subcomissão. Constituinte Fase A. Seção de Documentação Parlamentar: Brasília, 1987. p.2.
200
Ver Anexo II, g1. Cf. BRASIL. Assembleia Nacional Constituinte . Comissão da Organização Eleitoral, Partidária e Garantias das Instituições. Subcomissão de Garantia da Constituição, Reformas e Emendas. Anteprojeto Do Relator da Subcomissão. Constituinte Fase A. Seção de Documentação Parlamentar: Brasília, 1987. p.3-4.
201
A escolha do instrumento da inconstitucionalidade por omissão, foi uma alternativa que levou em consideração a relevância dessa discussão em outras instancias, a exemplo da subcomissão do poder judiciário e do Ministério Público. Em linhas gerais o tema se referia a possibilidade do judiciário compelir tanto o executivo – por atos de descumprimento das normas constitucionais de incidência imediata, quanto o Legislativo – por omissões referentes a não regulamentação de normas constitucionais, em favor daqueles ofendidos pela não eficácia da norma constitucional. Para esta ação, estava previsto um rol específico de legitimados, no qual estava inserido os Tribunais Superiores, um terço de qualquer uma das câmaras do Congresso Nacional e aquele que diretamente sofresse violação de direito, por inércia do Poder Público. A ação de inconstitucionalidade por
omissão foi uma proposta oriunda do projeto da OAB que fora incorporada pelo Relator, e foi fruto dos debates
promovidos na Subcomissão por seu Presidente Márcio Thomaz Bastos e pelo professor Lamartine Corrêa. “Art. 11 – São partes legítimas para propor a ação de inconstitucionalidade por omissão: a) o Procurador-Geral da República, de ofício ou a requerimento de qualquer cidadão; b) as entidades associativas de âmbito nacional, criadas por lei e com mais de um ano de funcionamento; c) os Tribunais Superiores; d) um terço de qualquer uma das Câmaras do Congresso Nacional; e) aquele que diretamente sofre violação de direito, por inércia do Poder Público.” Cf. BRASIL. Assembleia Nacional Constituinte . Comissão da Organização Eleitoral, Partidária e Garantias das Instituições. Subcomissão de Garantia da Constituição, Reformas e Emendas. Anteprojeto Do
69 Foram incluídas nessas contribuições, as propostas do Ministro do STF, Célio Borja e do Presidente da OAB, Márcio Thomaz Bastos, que expuseram sistematicamente as suas propostas institucionais e opiniões pessoais naquela subcomissão. O projeto da Seccional da OAB, apresentado pelo Professor Lamartine Correa, adotava a criação de um Tribunal Constitucional e estabelecia a triagem obrigatória da OAB nas questões constitucionais submetidas à Corte; a proposta de Célio Borja, conferia legitimidade para o ingresso de ações de inconstitucionalidade em tese202 à um grupo de no mínimo dez mil cidadãos, do defensor
do povo203 e das entidades associativas de âmbito nacional, criadas por lei e com mais de um ano de funcionamento.
No anteprojeto, a razão que fundamentava a proposta de ampliação da legitimidade era a necessidade de permitir que mais agentes pudessem arguir inconstitucionalidade de lei ou ato normativo. Entretanto, quando buscou-se perceber quais as linhas argumentativas que pautavam a escolha dos entes legitimados em específico, não foi possível encontra qualquer fundamento, todavia, esta foi a primeira referencias encontrada acerca da legitimação das Entidades Corporativas naquela subcomissão.
Em que pese a ausência de justificação direta para a legitimação das Entidades Corporativas no anteprojeto, foi possível perceber nos documentos das Sugestões Constituintes, que pautaram o texto do relator, algumas justificativas. Nelas haviam a presença de muitas razões para a quebra do monopólio Procurador-Geral da República e a consequente ampliação do rol de legitimados – muitas aqui já repetidas - contudo tais razões não se orientavam à justificar escolha de determinados legitimados ativos, como no caso das Entidades Corporativas.
Na fase dos debates, as palestras de João Gilberto Lucas Coelho204 e do constituinte Fausto Fernandes205 consideravam a necessidade de maior proximidade entre as subcomissões
202
Consta no Projeto da OAB que “Art. 10 – São partes legítimas para propor ação de inconstitucionalidade em tese: a) o Presidente da República; b) o Procurador-Geral da República; c) cinquenta Deputados; d) vinte Senadores; e) Assembleia Legislativa por decisão da maioria dos seus membros; f) dez mil cidadãos; g) as entidades associativas de âmbito nacional, criadas por lei e com mais de um ano de funcionamento; h) Defensor do Povo, nas questões que lhe são pertinentes” Cf. BRASIL. Assembleia Nacional Constituinte . Comissão da Organização Eleitoral, Partidária e Garantias das Instituições. Subcomissão de Garantia da Constituição, Reformas e Emendas. Anteprojeto Do Relator da Subcomissão. Constituinte Fase A. Seção de Documentação Parlamentar: Brasília, 1987. p.28.
203
Ver Anexo II, h1. Cf. Brasil. Assembleia Nacional Constituinte . Comissão da Organização Eleitoral, Partidária e Garantia das Instituições. Subcomissão de Garantia da Constituição, Reformas e Emendas. Ata da 4˚
Reunião Ordinária, Realizada em 22-04-87. Brasília: Senado Federal, 1987, p.11.
204
João Gilberto Lucas Coelho foi Assessor da Universidade de Brasília (UnB) e ex-Deputado Federal. “Dr. João Gilberto: É também a questão do Tribunal Constitucional, que tem sido abordada por, pelo menos, três Subcomissões, a de Direitos Coletivos, a do Poder Judiciário e esta Subcomissão, que me parece que é a própria para resolver sobre este problema, embora a solução que venha a ser dada tenha consequências na Subcomissão
70 para o tratamento de matérias conexas. A forma como os trabalhos da Constituinte se processaram não permitia que temas de interesse comum a mais de uma (sub)comissão pudessem ser conjuntamente discutidos, a exemplo das três propostas de implantação da Corte Constitucional debatida em três (sub)comissões distintas.
A questão sobre a legitimidade da propositura de ações constitucionais esteve presente na fala do conferencista João Gilberto Lucas Coelho206, que defendeu em audiência pública posição pela quebra do monopólio do Procurador-Geral da República. Ao seu ver a exclusividade da sua prerrogativa inviabilizava todo o sistema de Controle de Constitucionalidade, e a vinculação do Chefe do Ministério Público com o Poder Executivo tornava limitado o conhecimento pelo Supremo de todos os diplomas legais e atos inconstitucionais que eram levados ao conhecimento do Procurador-Geral. Na sua proposta, João Gilberto legitimaria o Procurador-Geral, e também um terço dos membros de qualquer das casas do congresso, no intuito de contemplar as minorias daquelas casas.
Naquela oportunidade o professor aventou a possibilidade de que qualquer Tribunal Superior e entidade associativa de âmbito nacional criadas em face de lei, pudessem arguir inconstitucionalidade perante A Corte Constitucional, ressaltando que somente associações criadas por lei poderiam acessar o controle, de modo que esta restrição pudesse promover a seleção adequada das entidade. João Gilberto207 problematizou o acesso universal do cidadão – em resposta ao Projeto de Fábio Konder Comparato - defendendo a legitimação de grupo com mínimo dez mil cidadãos, sob pena de que as milhares de ações de inconstitucionalidades promovesse a inviabilidade funcional do controle, que impediria a manifestação tempestiva do Tribunal Constitucional.
do Poder Judiciário. Enfim, estas coincidências serão quase que normais nesse processo, e temos que enfrenta- las, oferecendo textos diferenciados, que possam ser harmonizados pela Comissão de Sistematização e pelo Plenário.” Cf. Brasil. Assembleia Nacional Constituinte . Comissão da Organização Eleitoral, Partidária e Garantia das Instituições. Subcomissão de Garantia da Constituição, Reformas e Emendas. Ata da 5˚ Reunião
Ordinária, Realizada em 29-04-87. Brasília: Senado Federal, 1987, p.18.
205
Cf. Brasil. Assembleia Nacional Constituinte . Comissão da Organização Eleitoral, Partidária e Garantia das Instituições. Subcomissão de Garantia da Constituição, Reformas e Emendas. Ata da 2˚ Reunião Ordinária,
Realizada em 22-04-87. Brasília: Senado Federal, 1987, p.2.
206
Ver em Anexo II, i1. Cf. Brasil. Assembleia Nacional Constituinte . Comissão da Organização Eleitoral, Partidária e Garantia das Instituições. Subcomissão de Garantia da Constituição, Reformas e Emendas. Ata da 5˚
Reunião Ordinária, Realizada em 29-04-87. Brasília: Senado Federal, 1987, p.18.
207
Cf. Brasil. Assembleia Nacional Constituinte . Comissão da Organização Eleitoral, Partidária e Garantia das Instituições. Subcomissão de Garantia da Constituição, Reformas e Emendas. Ata da 5˚ Reunião Ordinária,
71 Na sua palestra sobre a instalação da Corte Constitucional, Célio Borja208 afirmou que a concentração do poder de propositura nas mãos de um único homem, por mais independente que pudesse ser, tolhia dos cidadãos o direito de ver testada a compatibilidade de leis emanadas da União, Estados e Municípios em face da Constituição. O Ministro do STF percebia na legitimação universal um risco de alto volume de ações de inconstitucionalidade para o Supremo Tribunal que inviabilizaria o próprio Controle de Constitucionalidade, e propôs que instituições sabidamente idôneas pudessem provocar o Procurador-Geral, que estaria vinculado ao encaminhamento obrigatório da representação, mas tendo salvaguardado o seu monopólio.
Célio Borja também foi favorável à legitimação da OAB e de instituições que, na sua atividade, fossem comprometidas defesa do interesse público, sendo esta condição necessária para proteção da Constituição. Para Célio Borja o que estava em jogo era a capacidade de defesa da constituição com base nos valores de interesse público, não pautados em méritos propriamente coorporativos dos legitimados, do contrário, essa abertura poderia ser utilizada prioritariamente para a defesa dos interesses setoriais da sociedade e dos poderes estatais.
Na reunião de votação das emendas e aprovação do projeto, o anteprojeto oferecido pelo Sr. Relator Nelton Friedrich209 foi aprovado por unanimidade, ressalvados os destaques as emendas. Merecem realce as emendas de número 4C0032-7 de autoria do constituinte Gerson Camata210, a 4C0039-4 de autoria do constituinte Paulo Macarini211, a do Deputado Prisco Viana de N˚ 4C0016-5 e a do Constituinte Fausto Fernandes de N˚ 4C0052-1, que trataram do tema da legitimação, sem contudo inovarem nas argumentações apresentadas.
No Relatório e Parecer do Relator às Emendas212 foram suscitadas inúmeras propostas de legitimação para as ações constitucionais em tese e por omissão perante o tribunal constitucional. O texto continha a proposta de Vivaldo Barbosa, segundo a qual as “entidades
208
Ver Anexo II, j1. Cf. Brasil. Assembleia Nacional Constituinte . Comissão da Organização Eleitoral, Partidária e Garantia das Instituições. Subcomissão de Garantia da Constituição, Reformas e Emendas. Ata da 7˚
Reunião Ordinária, Realizada em 05-05-87. Brasília: Senado Federal, 1987, p.40-41.
209
Cf. Brasil. Assembleia Nacional Constituinte . Comissão da Organização Eleitoral, Partidária e Garantia das Instituições. Subcomissão de Garantia da Constituição, Reformas e Emendas. Ata da 14˚ Reunião Ordinária,
Realizada em 21-05-87. Brasília: Senado Federal, 1987, p.40-41.
210
Cf. Brasil. Assembleia Nacional Constituinte . Comissão da Organização Eleitoral, Partidária e Garantia das Instituições. Subcomissão de Garantia da Constituição, Reformas e Emendas. Constituinte Fase B. Emendas ao Anteprojeto do Relator da Subcomissão. Emenda N˚ 4C0032-7. Brasília: Senado Federal, 1987, p.40.
211
Cf. Brasil. Assembleia Nacional Constituinte . Comissão da Organização Eleitoral, Partidária e Garantia das Instituições. Subcomissão de Garantia da Constituição, Reformas e Emendas. Constituinte Fase B. Emendas ao Anteprojeto do Relator da Subcomissão. Emenda N˚ 4C0039-4. Brasília: Senado Federal, 1987, p.47.
212
Tópico III – Síntese das proposições inovadoras. Cf. Brasil. Assembleia Nacional Constituinte . Comissão da Organização Eleitoral, Partidária e Garantia das Instituições. Subcomissão de Garantia da Constituição, Reformas e Emendas. Constituinte Fase C. Relatório e Parecer do Relator às Emendas. Brasília: Senado Federal, 1987, p.32
72 associativas de âmbito nacional seriam criadas de acordo com a lei” 213; também a proposta do constituinte Lúcio Alcântara214 , que conferia legitimidade aos Conselhos Federais disciplinadores das várias profissões e as Confederações Nacionais; da constituinte Cristina Tavares215, que conferia a legitimidade a “Associações representativas de classe”; e pelo convidado João Gilberto Lucas Coelho216 que conferia a legitimidade “as entidades associativas de âmbito nacional”.
O relatório continha ainda a Emenda do constituinte Gerson Camata, que requeria a inclusão no anteprojeto da previsão de que “As entidades associativas de âmbito nacional, seriam criadas ou reconhecidas por lei e com mais de um ano de funcionamento”217 , sob a justificativa de que “O anteprojeto consagrou apenas as entidades associativas criadas por lei. Outras há, entretanto, que, mesmo não tendo sido criadas por lei, são por ela reconhecidas e de grande representatividade, como, por exemplo, as associações comerciais”.
O constituinte Paulo Macarini também apresentou emenda prevendo que “Qualquer cidadão ou pessoa jurídica é parte legítima para representar ao tribunal constitucional por inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual.”, sob a justificativa de que “A proposta é ampla, mas tem o alcance de dar ao cidadão e a qualquer entidade a oportunidade de exercer seu papel de fiscal e guardião da carta magna. É a efetiva participação popular.” 218
A emenda Prisco Viana tinha por finalidade retirar de pauta votação do Capítulo II do anteprojeto, pois entendia que aquela subcomissão não seria instancia legítima para debater temas inerentes ao poder judiciário, como o da quebra da exclusividade do “Procurador Geral da República para a representação quanto a inconstitucionalidade e, alteração da competência do Supremo Tribunal Federal para reforçar sua função mais nobre que é a de zelar pela constitucionalidade das leis e defesa da Constituição.”219.
Por último, a Emenda do Presidente da Subcomissão Fausto Fernandes, que visava acrescer ao artigo 9˚, a previsão de que caberia aos Senadores, Deputados Federais ou Estaduais e Vereadores, provocarem o tribunal constitucional para que fossem notificadas ou
213 Ibid., p. 25. 214 Ibid., Ibid. 215 Ibid., Ibid. 216 Ibid., Ibid. 217 As emendas foram a 4C0032-7 e 3C0032-5. 218
Ver Anexo II, k1. Brasil. Assembleia Nacional Constituinte . Comissão da Organização Eleitoral, Partidária e Garantia das Instituições. Subcomissão de Garantia da Constituição, Reformas e Emendas. Ata da 13˚
Reunião Ordinária, Realizada em 20-05-87. Brasília: Senado Federal, 1987, p.82-83.
219
Cf. Brasil. Assembleia Nacional Constituinte . Comissão da Organização Eleitoral, Partidária e Garantia das Instituições. Subcomissão de Garantia da Constituição, Reformas e Emendas. Constituinte Fase B. Emendas ao Anteprojeto do Relator da Subcomissão. Emenda N˚ 4C0016-5. Brasília: Senado Federal, 1987, p.18.
73 intimadas autoridades do Poder Executivo a praticarem atos indispensáveis à garantia de direitos previstos nesta Constituição, no intuito de resguardar direitos relacionados aos meios materiais mínimos assegurado pela constituição às populações carentes.
Na fase de apresentação das emendas, a proposta do constituinte Gerson Camata220 foi aprovada sem debates221, ela determinava que “as entidades associativas de âmbito nacional, criadas por lei e com mais de um ano de funcionamento” 222, poderiam propor ações de inconstitucionalidade perante o Tribunal Constitucional.
Assim, restou consubstanciado no Anteprojeto da Subcomissão223 tanto a instalação de um Tribunal Constitucional - com atribuições para declarar estado de sítio, exercer juízo prévio de constitucionalidade das leis, cobrar do executivo e do legislativo o cumprimento da constituição e declarar inconstitucionalidade em tese mediante provocação das partes - quanto a legitimação das entidades associativas de âmbito nacional, criadas por lei e com mais de um ano de funcionamento.