A utilização das novas tecnologias de comunicação e informação traz consigo implicações na própria forma de governança democrática. Para além da otimização de recursos, da agilidade e da melhoria na prestação de serviços de natureza pública, através do acesso online facilitado a documentos, formulários e informações – sem dúvida, avanços importantes - , o que se espera é que a introdução das novas formas e meios de comunicação e interação venham a ser capazes de incentivar a redemocratização do Estado através da introdução de procedimentos e processos de
governança eletrônica.
O governo eletrônico (e-Government) tem várias dimensões, ou seja, possíveis campos de interação entre o cidadão e o Estado e este último consigo mesmo através da utilização da tecnologia. Uma delas, e onde se concentra a imensa maioria da literatura sobre o tema, diz respeito, em última instância, às condições que possibilitariam uma melhora nos direitos dos cidadãos, no sentido de um melhor acesso aos serviços públicos e atendimento a suas obrigações e necessidades.
De acordo com definição do Gartner Group (2000), governo eletrônico pode ser entendido como “a contínua otimização da prestação de serviços dos governos, da participação dos cidadãos e da administração pública pela transformação das relações internas e externas através da tecnologia, da Internet e dos novos meios de comunicação”54. Para Helen Margetts (2010),
“E-government may be defined as the use by government of digital technologies internally an externally, to interact with citizens, firms, other governments, and organizations of all kinds” (Margetts, 2010: 114)
Dentro de uma perspectiva histórica, é possível enunciar que a expressão governo eletrônico, ou e-Gov, passou a ser utilizada com mais frequência após a disseminação e consolidação da ideia de comércio eletrônico (e-commerce).
“The hope is that public services exposed to the same kinds of stringent tests as private sector firms operating within the realm of e-commerce will in the long term become more responsive to the demands of their users or customers, more able to quickly adapt to changes in operational policy, rapidly process individual requests, clamp down on fraud, and play leading roles in the provision of credible, high-quality information to citizens suffering from information overload.” (Chadwick, 2003: 445)
O uso da tecnologias de informação e comunicação pelas administrações públicas existe desde a década de 1960. No entanto, esta tecnologia era usada de uma forma limitada, apenas ao alcance de experts. A absorção dos computadores na administração pública, primeiro os de grande porte, e depois, a partir da década de 80, dos PCs, o impacto foi limitado, alterando apenas a arquitetura administrativa dos Estados. Singapura, Estados Unidos, Austrália e Canadá foram os pioneiros na adoção de
54. Gartner p Group. p Cingaporeano´s p E-Government p Initiative, p p.2, pcitamo por Martin Ferguson em Estratégias p de p
estratégias de governo eletrônico. (Margetts, 2010)
Mas o grande impacto, ou seja a revolução associada às novas tecnologias na administração pública, se dá no começo da década de 1990, quando se desenvolveram as redes de computadores conectados entre si, e com capacidade de distribuir, compartilhar e gerar informações em tempo real. Este é o momento que se pode
“falar de um potencial para importantes transformações nas administrações públicas, em vista da implementação, por Estados e unidades sub-nacionais, de políticas visando o uso de sistemas informacionais com diversos objetivos e de modo integrado, tais como os de monitorar as transações dentro do Estado, apoiar as tarefas de controle, de arrecadação tributária, de tomada de decisões e de planejamento, e para uma tentativa de prestação de serviços ao cidadão com mais eficiência, entre outras inúmeras funções”. (Sanches, 2003: p.92)
Governos, pautados pelas premissas da eficiência e da eficácia, começam a realizar a prestação de serviços online e a disponibilizar informações em sítios institucionais na Internet sobre a estrutura organizacional do Estado. É um momento importante, pois é este o momento no qual o cidadão começa a ter à sua disposição informações que lhe permitem conhecer as estruturas do poder.
“Someone newly out of work, for example, can use government websites to look for and apply for a job, but also claim an receive benefits, obtain information about starting up a small business, or find out about retraining and apply for educational courses. In general, governments have been slower than commercial firms to associated technologies, but from 2000 onwards the potential of e-government has been evident too, particularly given the phenomenal rise of e-commerce over the period 2000-2005.” (Margetts, 2010: 115)
Essa concepção, de caráter liberal, foi influenciada pelas práticas e estratégias do setor privado, que conferiram ao indivíduo status de cliente, está na origem das estratégias digitais de relacionamento com os cidadãos adotadas pelos Estados, sobretudo pela influência de entidades do setor privado. No entanto, ela não dá conta de ampliar a possibilidade de incentivo e fortalecimento de práticas democráticas no interior da administração pública.
A preocupação em pesquisar e estudar a prestação de serviços eletrônicos ofertados pelas administrações públicas não tem considerado devidamente a questão
da governança eletrônica. De acordo com Ferguson (2002), governo eletrônico vem a ser o conjunto de serviços online prestados pela administração pública, bem como as questões relacionadas à governança eletrônica.
“Por Governança Eletrônica (e-Governance) entende-se a união dos cidadãos, pessoas-chave e representantes legais para participarem junto ao governo das comunidades por meios eletrônicos. Nesse sentido, governança eletrônica incorpora a democracia eletrônica. Por sua vez, a Prestação Eletrônica de Serviços volta-se para a garantia e a prestação de serviços do governo por meios eletrônicos” (Ferguson, 2002: 104-105)
Esta é uma abordagem reveladora e a definição sugerida por Ferguson amplia a perspectiva de e-Gov, não a reduzindo a uma importante, mas limitada, visão de prestação de serviços pela administração pública com a incorporação de meios eletrônicos de gestão. Para Guidi (2002), a introdução das novas tecnologias de informação e comunicação nas administrações públicas, notadamente verticalizadas, é importante para confrontar a tendência progressiva de autoreferência, traço característico do serviço público e processo que influencia negativamente o fluxo informacional. O advento das novas tecnologias de informação e comunicação traz consigo a possibilidade de horizontalização.
“Administrações públicas, e particularmente as locais, que estão mais próximas das comunidades e de suas expectativas e demandas, precisam construir um consenso sobre as escolhas que fazem. Suas determinações devem basear-se em uma participação comunitária mais ampla no processo de tomada de decisão como um todo, a fim de gerenciar de antemão, e sob uma ótima participativa e negociada, conflitos potenciais […].” (Guidi, 2002: 164)
No Brasil, de acordo com a Pesquisa sobre o Uso das Tecnologias de Informação e Comunicação 200955, realizada pelo Comitê Gestor da Internet, “o uso do
e-Gov vem subindo de maneira consistente desde 2005”, mas o uso do e-Gov no Brasil deixa a desejar, se comparado com o uso das demais atividades realizadas na Internet. A baixa proporção de pessoas que já utilizaram esse tipo de serviços
55. Para ter acesso à pesquisa completa, consultar http://op.ceptro.br/cgi-bin/indicadores-cgibr-2009?
pais=brasil&estado=mg&setor-publico=setor-publico&age=de-35-a-44-anos&education=superior&purpose=pesquisa- academica
preocupa, em virtude de o uso efetivo do e-Gov no país ter um papel fundamental nos processos de inclusão digital e social dos cidadãos, e no atendimento das demandas da sociedade.” (Relatório de Pesquisa sobre o Uso das Tecnologias de Informação e Comunicação 2009: 158)
Considerando aqueles que já utilizaram a Internet ao menos uma vez na vida, 27% declararam ter feito uso de algum serviço de e-Gov nos últimos doze meses, registrando crescimento de cinco pontos percentuais em relação a 2008. De acordo com o relatório da pesquisa do CGI no Brasil, o dado “demonstra que as políticas de e-Gov nos âmbitos municipais, estaduais e federal podem estar surtindo efeito, embora o crescimento ainda seja pequeno.” (Relatório de Pesquisa sobre o Uso das Tecnologias de Informação e Comunicação 2009: 155)
A pesquisa do Comitê Gestor da Internet no Brasil conseguiu apurar que os instrumentos de e-Gov têm sido acessados pelos usuários sobretudo em busca de serviços eletrônicos. A consulta ao CPF (Cadastro de Pessoa Física) figura no topo da lista dos itens mais populares entre os cidadãos usuários de Internet, com 49% das buscas realizadas. Em seguida, a busca de informações sobre serviços públicos de educação (41%), a inscrição em concursos públicos (39%), a busca de informações sobre empregos (33%) e informações relacionadas a fazer a declaração do imposto de renda (33%). Dentre os serviços menos utilizados, estão o boletim de ocorrência (6%), o agendamento de consulta médica (9%), e a inscrição/cadastro na Previdência Social (10%). Conforme mostra o gráfico Proporção de indivíduos que utilizaram governo eletrônico nos últimos 12 meses, que, em 2009, na área urbana, 30% dos indivíduos que acessaram a Internet fizeram uso das ferramentas de e-Gov; em 2008, este percentual foi de 25%.
De um modo geral, os serviços de e-Gov têm um apelo significativo entre os mais jovens, com idade entre 25 e 34 anos. Esses representam 42% do total de utilizações de serviços públicos online no período. Outro dado revelado pela pesquisa é de que quanto mais elevado o nível de escolaridade e da renda, maior a taxa de uso das ferramentas disponíveis através do e-Gov. Dentre os usuários de Internet com ensino superior que responderam à pesquisa, 78% disseram já terem acessado os serviços públicos eletrônicos no último ano, assim como 67% daqueles cuja renda familiar mensal ultrapassa os R$ 4.651,00. Em comparação, 43% dos usuários possuem apenas ensino médio, e 43% dos usuários têm renda domiciliar entre R$ 1.396 e R$2325.
Gráfico 1: Proporção de indivíduos que utilizaram governo eletrônico nos últimos 12 meses. Fonte: Pesquisa CGI.br, p. 155
Gráfico 2: Proporção de indivíduos que utilizaram Governo Eletrônico nos últimos 12 meses%. Fonte: Relatório CGI, p. 156
Em um cenário de crescimento do uso de tecnologias de comunicação e informação, os resultados do CGI.br, ainda que restritos ao universo dos serviços públicos online, informam que as variáveis renda, escolaridade e idade exercem forte influência sobre o aumento da utilização de aplicativos de e-Gov. A utilização do e-Gov eleva-se entre os mais jovens (acima de 16 anos) e entre aqueles com renda e escolaridade maiores (ver gráfico “Proporção de indivíduos que utilizaram Governo Eletrônico nos últimos 12 meses”).
O relatório esclarece que “processos como consultas de dados e informações de cidadãos e empresas, pagamento de tributos, emissão de declarações e documentos oficiais, agendamento de consultas médicas, acompanhamento do trânsito, realização de matrícula escolar, entre outras possibilidades de serviços oferecidos pelo e-Gov, permitem que a relação entre Estado e sociedade torne-se mais próxima, além de aumentar a qualidade do atendimento ao cidadão, reduzir a complexidade dos processos internos e promover uma redução significativa de custos operacionais para o governo” (p.158), mas a governança eletrônica não pode restringir-se ao leque de oportunidades listadas. É essencial que as inciativas de e-Gov incorporem a dimensão da governança eletrônica.
Para o ex-prefeito de Belo Horizonte e atual ministro da Indústria e Comércio, Fernando da Matta Pimentel, as estratégias de governança eletrônica, como a do Orçamento Participativo (OP) Digital, “são chamados para que a sociedade pense a questão da gestão dos recursos públicos e das obras e se posicione a respeito”56. Para
Pimentel, o Orçamento Participativo Digital é um modelo mais sofisticado de governança eletrônica e deve ser interpretado como uma espécie de embrião de uma iniciativa que mais tarde poderá vir a ser chamada de democracia digital.
Fernando Pimentel, que estava à frente da administração municipal de Belo Horizonte quando da implantação do OP Digital, reconhece que as estratégias de interação online podem ser absolutamente oportunas e eficazes, em detrimento de outros mecanismos de promoção da participação popular como o referendo – estabelecido pela Constituição de 1988. O ex-prefeito de Belo Horizone indaga:
“Por que ele (o cidadão) não pode ser consultado online, pelo telefone celular, sobre um projeto de lei que está tramitando e que vai, por exemplo, proibir ou não o fumo em local fechado? Essa consulta não precisa ser mandatória; seria uma espécie de consulta de 56. Trecho extraímo ma entrevista concemima pelo ex-prefeito me Belo Horizonte, Fernanmo Pimentel, ao autor. no mia 18 me agosto me 2010.
opinião. Porém não uma consulta como fazem as agências de opinião, porque ela seria uma consulta direta do poder político ao cidadão.57
Ainda que eu tenha uma discordância em relação ao caráter não mandatório a ser conferido às consultas defendido pelo ex-prefeito de Belo Horizonte - se o caráter não é mandatório, como admitir que a prática é uma forma concreta de governança eletrônica? – são reveladoras algumas das questões apontadas por Fernando Pimentel, como, por exemplo, a realização de consultas permanentes para que a sociedade se posicione sobre a gestão dos recursos públicos e das obras.
Pimentel apoia a concepção de que as novas tecnologias podem contribuir para uma espécie de reinvenção das práticas governamentais e para fortalecer a própria democracia. De acordo com o ex-prefeito de Belo Horizonte:
“Se você já vota na urna eletrônica, por que você não pode acionar os mecanismos que existem, como a Internet, telefone celular etc. para ouvir a opinião da população? Os críticos poderiam dizer: vocês estão transformando a democracia numa pesquisa de opinião. Não, não estamos. Nós estamos nos apropriando de novos instrumentos para que a democracia permaneça viva. Porque se não, como é que nós vamos mobilizar o jovem para a política?” 58
Esta opinião reforça a premissa de que a incorporação da Internet aos processos de participação assegura espaços de inclusão, ainda que não garanta a adesão dos indivíduos aos fóruns coletivos. Também reforça a premissa de que a democracia deve ser compreendida como um sistema (Mansbridge, 1999), dotado de um conjunto de peças e mecanismos que devem funcionar de modo sinérgico e integrado (Silva, 2011). Por isso mesmo, a democracia digital não objetiva a superação da democracia representativa. Muito pelo contrário, ela busca o fortalecimento das instituições democráticas representativas, além da transparência estatal, do controle e da prestação de contas das ações dos agentes públicos e do aumento da participação cidadã. Este é o modelo de democracia digital realístico.
Parece, portanto, razoável afirmar que a Internet pode, sim, ser utilizada como um instrumento para a implementação de estratégias de governança eletrônica, contribuindo para a democratização da gestão pública e incentivando a participação popular, ainda que
57. Trecho extraímo ma entrevista concemima pelo ex-prefeito me Belo Horizonte, Fernanmo Pimentel, ao autor. no mia 18 me agosto me 2010.
58. Trecho extraímo mo conteúmo ma entrevista concemima por Fernanmo Pimentel ao autor. Para mais informações, ver transcrição ma entrevista no Anexo mesta pesquisa.
não possam ser desconsiderados as questões relacionadas à exclusão digital e também ao perfil de potencialidades disponibilizadas por meio do e-Government, basicamente restritas à prestação de serviços públicos online.