Desde a década de 80 a descentralização das políticas públicas, notadamente das políticas sociais, assume um papel cada vez mais significativo na agenda de reformas propostas por diversos setores da sociedade civil. Cresce a importância dos governos subnacionais, que assumem crescentemente novas funções e atribuições. A Constituição, como vimos, configura uma tendência favorável à descentralização política. O fortalecimento do princípio federativo se caracteriza pelo fato de os serviços essenciais (educação, saúde, assistência social, obras públicas e segurança) serem prioritariamente municipais, secundariamente estaduais e apenas em último caso federais.
Apesar de ocorrer um aumento dos recursos das unidades subnacionais, não se define claramente a distribuição das competências entre os entes federativos, agravando-se os desequilíbrios fiscais e aumentando as zonas de incerteza que impedem a distribuição de responsabilidades. Os estados e municípios passam a receber efetivamente mais recursos, mas isso não se fez acompanhar de uma efetiva transferência da autoridade decisória, operativa e de encargos. Um dos indicadores da descentralização de recursos é a participação crescente dos governos locais nos gastos sociais13, tendo os municípios aumentado significativamente sua participação nos gastos públicos, com destaque para os gastos relativos às políticas sociais14.
Sabemos que o Brasil é um país marcado por fortes desigualdades regionais, ao lado de Índia e Rússia, protótipos de federações marcadas por disparidades econômicas. Muitos estados como municípios teriam dificuldade de sobreviver não fossem as transferências de recursos da União. Este quadro de desigualdade econômica
13 Embora este não seja um indicador suficiente para afirmar ter a sido a gestão efetivamente deslocada
para os municípios. A análise de políticas e programas deve considerar também o processo efetivo de formulação e implementação das políticas (ARRETCHE, 2001).
14 Entre 1980 e 1992, a participação dos municípios nos recursos destinados às áreas sociais passou de
11% para 17%, enquanto a participação federal caía de 65% para 56%. Dados mais recentes, referentes a 1998, indicam que, nas áreas de educação e saúde, a participação municipal já chega a 30% (AFONSO & ARAÚJO, 2000: 36-37).
ganha um contorno mais preocupante diante da fragilidade administrativa vigente na maioria dos governos locais, onde muitas vezes a burocracia encontra-se mal preparada até mesmo para arrecadar impostos municipais.
Como agravante final, no último governo houve uma reação da União à perda de recursos, o que tem impacto direto sobre o volume de recursos à disposição de municípios e estados15. Além disto, mais recentemente, a capacidade financeira dos municípios também foi afetada pela queda do nível de atividade econômica. Os benefícios iniciais da política de estabilização implementada pelo Governo Federal se inverteram a partir da segunda metade dos anos 90, com grandes impactos sobre a capacidade de gasto dos municípios (SERRA & AFONSO, 1999, apud BRASILIENSE, 2000). Outros fatores, como o corte dos gastos federais na área social, têm impacto sobre a ação local, à medida que esta supõe articulação com as políticas federais e com transferências da esfera federal. Os municípios têm atuado em condições de constrangimento financeiro, sendo profundamente heterogêneas as condições das diferentes regiões e bastante diferenciada a capacidade financeira das unidades locais (SOUZA & CARVALHO, 1999). Do ponto de vista das relações intergovernamentais verticais, este quadro evidencia que, devido à heterogeneidade dos 5559 municípios brasileiros16, as transferências devem continuar cumprindo um importante papel de equalização da capacidade de gasto das unidades locais de governo.
Com decorrência deste quadro de re-desenho do federalismo, caracterizado pelo maior controle dos recursos tributários subnacionais pelo Governo Federal e pela maior centralização dos recursos públicos, ganham força posturas competitivas envolvendo os três entes federativos. A competição intergovernamental foi ainda acirrada pela conjuntura econômica após os anos 80, quando o movimento de internacionalização do capital acaba por transformar os países em espaços de concorrência pelas decisões de investimento. Para obter sucesso nessa competição, os governos são obrigados a aumentar as vantagens comparativas de seus territórios, eliminando as regulamentações ou reduzindo as cargas tributárias, conforme atestam Fiori (1995) e Klink(2001). A inexistência de mecanismos de barganha e negociação entre os entes federados leva ao estabelecimento de uma guerra fiscal.
15 O governo federal adotou medidas como: a) redução de gastos, via diminuição de transferências não-
constitucionais – negociadas – para estados e municípios; b) restrição do crédito a estados e municípios; c) criação de tributos e aumento de alíquotas de contribuições não compartilhadas (OLIVEIRA & BIASOTTO, 1999, p. 22).
Alguns impasses foram solucionados na forma de negociação e barganha, no entanto, a superação de crises pontuais não significou a consolidação de um novo pacto no qual a coordenação resultasse em relações cooperativas.
As dificuldades em definir atribuições precisas, principalmente na área social, geram ineficiência, regressividade, falta de racionalidade na definição de programas, serviços e clientelas, descontinuidade e desperdício de recursos (FARAH, 2000). Isto dificulta a eficiência e eqüidade nas políticas públicas, o que se acentua em virtude das amplas desigualdades regionais e das precárias definições de atribuições. Por outro lado, o processo de descentralização estimula as dinâmicas participativas, a democratização dos processos decisórios, favorecendo uma aproximação entre governos subnacionais e cidadãos.
Concluindo, verifica-se que a Constituição de 1988 reiterou o sistema federativo, mas assinala o início de um novo ciclo descentralizador, após o período centralizador instaurado durante o período autoritário. Redefine-se o papel dos municípios num duplo sentido: de um lado, este passa a ter competências exclusivas, cabendo-lhe a responsabilidade pela formulação e pela gestão de diversas políticas públicas; de outro, a perspectiva descentralizadora que marca a nova Constituição tende a privilegiar a esfera local de governo como locus de formulação de políticas. O município assume também uma responsabilidade compartilhada - com os demais níveis de governo – em determinados setores ou áreas. Estas duas inflexões assinalam a inauguração de um federalismo cooperativo, caracterizado pela ação conjunta entre instâncias de governo, e pela relativa autonomia das unidades subnacionais em termos decisórios e de recursos. Entretanto, a própria definição das competências de cada nível de governo é um dos aspectos em que a nova Carta é pouco clara, persistindo ambigüidades e sobreposição de competências em diversas áreas.
A crescente importância dos governos locais na promoção de políticas públicas tem sido acompanhada por mudanças nas relações intergovernamentais verticais e horizontais – entre diferentes níveis de governo e entre governos de um mesmo nível.
Abrucio (2001) afirma que, na história da Federação Brasileira, autonomia significou, na maioria das vezes, uma descentralização irresponsável e anti-republicana, uma vez que a independência dos estados foi descolada de sua responsabilidade ou capacidade de controlar os demais entes. O republicanismo foi suplantado por forças patrimoniais e pela ausência do controle público dos governantes locais. E a
interdependência quase sempre foi observada na imposição centralizadora de um Governo Federal que se comportou como acima do pacto federativo.
Nossa história federativa no século XX pode ser, grosso modo, resumida na dificuldade de adequarmos os princípios da autonomia republicana e da interdependência, da cooperação e da competição. (ABRUCIO, 2001, p. 100-101).
Com a redemocratização ocorrida nos anos 1980 emerge um novo federalismo no Brasil, em que coexistem enormes qualidades com problemas cruciais. O arranjo federativo nascido trouxe como avanços a descentralização e a democracia, com o reforço do controle social dos governantes. Todavia, trouxe problemas em seu bojo causados principalmente pela falta de mecanismos de coordenação que gerassem um equilíbrio entre competição e cooperação nas relações intergovernamentais.
Destacam-se dois resultados dos problemas acima citados: a ausência de mecanismos de cooperação intergovernamental, principalmente intermunicipal revelada com o novo papel dos governos locais, e a falta de um desenho adequado de gestão das regiões metropolitanas que dê conta dos problemas comuns a estas áreas de adensamento urbano. Tal problemática será aprofundada nos próximos capítulos.