A prestação dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário no município de Vitória foi concedida à CESAN no ano de 1968. A Empresa surgiu no período em que estava em curso o Planasa, quando a gestão desse serviço estava a cargo do Departamento de Águas e Esgotos (DAE), uma autarquia estadual. Nessa época, os financiamentos, até então bastante escassos para esse fim, surgiram com a criação do hoje extinto BNH e de seu Sistema Financeiro de Saneamento (SFS) (BROEDEL, 1994).
O acesso aos recursos estava condicionado à rigorosa devolução dos financiamentos concedidos. Assim, os municípios que desejassem ter acesso aos financiamentos tinham que adotar modelos de gestão do tipo economia mista, sob a alegação de que teriam maior autonomia administrativa para implantar uma política tarifária e assim viabilizar o retorno financeiro via sistema tarifário (REZENDE; HELLER, 2008).
A CESAN é uma empresa de economia mista, enquadrada no regime jurídico de direito privado como sociedade anônima, criada pela Lei n.o 2.282, de 8 de fevereiro de 1967, alterada pela Lei n.o 2.295, de 13 de julho de 1967. Sua primeira diretoria tomou posse em 25 de janeiro de 1968. O Decreto n.o 2.575, de 11 de setembro de 1968, regulamentou a Empresa.
A CESAN é responsável pela captação, tratamento e distribuição de água, coleta e tratamento de esgotos, por delegação do Governo Estadual e de contratos de concessões com os municípios (CESAN, 2010)42. Suas atividades compreendem ainda a realização de estudos, projetos e execução de obras relativas a novas instalações e ampliação de redes. De acordo com informações da CESAN (2010), “[...] compete à companhia fixar as tarifas dos seus serviços, arrecadá-las e ajustá-las periodicamente para fazer frente à amortização dos investimentos, cobrir custos de operação e manutenção e acumular reservas para financiar a expansão das atividades”.
A CESAN está presente em 52 dos 78 municípios do Espírito Santo, sendo seis na Região da Grande Vitória e 46 no interior. Os serviços da CESAN, cobrem em média, mais de 70% dos
municípios do Espírito Santo e cerca de 98% de todas as localidades por ela atendidas (CESAN, 2010).
De acordo com dados fornecidos pela Empresa, os serviços abrangidos na Região Metropolitana da Grande Vitória (RMGV) são caracterizados como de interesse comum pela Lei Complementar n.o 325, de 16 de junho de 2005. Essa lei confirma a concessão dos serviços para a CESAN, garantida pela Lei Estadual n.o 6.871, de 14 de novembro de 2001, por um prazo de cinquenta anos, ou seja, até 22 de junho de 2051. Os municípios participam da gestão através do Conselho Metropolitano de Desenvolvimento da RMGV (COMDEVIT) e do Fundo de Desenvolvimento da RMGV (FUNDEVIT).
Vale ressaltar que um dos entrevistados, gerente da Prefeitura Municipal de Vitória envolvido indiretamente com a área de saneamento, revelou desconhecer os contratos de concessão com a CESAN.
[...] Porque até a questão da concessão do serviço, a concessão formal,
pelas conversas que eu já ouvi, parece que isso nunca aconteceu por parte da Prefeitura de Vitória e até da CESAN. [...] Eu tenho dúvida se tem a danada da concessão dada pelo Município de Vitória ou não pra CESAN...
[RP2-V].
Isso aponta para uma atuação ainda desarticulada entre a CESAN e a Prefeitura de Vitória, pelo menos em nível de gestores das áreas relacionadas direta ou indiretamente com o saneamento, o que será discutido adiante.
No que se refere ao sistema de abastecimento de água, o município de Vitória não dispõe de um sistema próprio. É atendido pelo sistema integrado da Grande Vitória, por meio de estações de tratamento de água (ETAs) – as ETA5, Carapina, ETA2, Cobi, e ETA1, Vale Esperança, localizadas nos municípios de Serra, Vila Velha e Cariacica, respectivamente. Os mananciais que atendem a essas ETAs são o Rio Santa Maria da Vitória e o Rio Jucu, que não pertencem ao município.
De acordo com informações obtidas na CESAN, os contratos de concessão com os municípios em geral não envolvem a área rural. A Empresa tem em sua estrutura organizacional uma Divisão de Saneamento Rural, chamada pelo representante da CESAN de “fabriquinha de
projeto técnico”, responsável pelo apoio técnico à implantação de sistemas de abastecimento de água, predominantemente, e esgoto na área rural.
Nessa Divisão, ainda de acordo com informações obtidas, existe uma equipe multidisciplinar que se encarrega do desenvolvimento de projetos, da captação de recursos, da implantação dos sistemas e de ações socioeducativas que visam esclarecer e capacitar a comunidade para desempenhar os papéis na operação e manutenção do sistema. Existem cerca de três mil áreas rurais e o atendimento é de cerca de 10% desse total.
O maior problema de atendimento na área rural é a falta de uma definição política para o setor, que estabeleça de forma clara os papéis do município e da Empresa. Assim, essa área tem ainda um atendimento precário no que diz respeito, principalmente, à operação e manutenção dos sistemas e à implantação dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário nas áreas ainda não atendidas. Ressalte-se aqui novamente que as áreas rurais no Brasil têm sido historicamente marginalizadas (BRITTO, 2004; REZENDE; HELLER, 2008).
Em relação às áreas de assentamentos subnormais, em especial as encostas dos morros e manguezais da cidade, os serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário, em geral, estão sob a responsabilidade da Prefeitura de Vitória. Fazem parte de projetos especiais, tais como o Projeto Terra que, na gestão do prefeito João Coser, passou a se chamar Terra Mais Igual.
Nessas áreas, as intervenções da Prefeitura de Vitória incluem, entre outras ações, a melhoria de moradia, acessibilidade e mobilidade, a regularização fundiária, a desocupação de área de risco, a complementação da rede de equipamentos e serviços urbanos e investimentos em saneamento básico.
A esse respeito existem divergências e certa preocupação por parte de gerentes da Prefeitura de Vitória e da CESAN. Evidencia-se que são questões que requerem uma definição política e maior articulação com a Companhia. Nessas áreas, em geral, além da implantação de sistemas de esgotamento sanitário, a Prefeitura tem assumido também a operação e manutenção dos serviços. Os gerentes alegam que faltam suporte técnico e pessoal para tais serviços:
A gente tem um contrato aqui pra lidar com isso porque tem áreas que a CESAN não atua, né? Que áreas são essas? As áreas que eles não
conseguem tarifar. As periféricas... eles não têm interesse, eles não pegam, fica com a gente. Morro acima de alguma... de uma certa cota, eles não sobem, eles não querem. Então, assim, eles escolhem o filé do município... onde eles vão poder receber. O resto, a gente tem que lidar, sabe? Então... assim, eu acho isso uma questão muito séria... agora, tecnicamente, você não resolve, porque as questões não são técnicas. A gente até dá como um exemplo aqui, em Jesus de Nazareth. Foi feito um sistema, lá o esgoto é feito sempre pelo Projeto Terra, que agora é Terra Mais Igual, da Prefeitura. Ele é que desenvolve a parte de urbanização toda dos morros, né? De periferias, eles implantam essas redes. Se a CESAN não tiver interesse de pegar, fica a operação com a gente. Jesus de Nazareth foi feito dessa forma, só que o esgoto ali, como não é tratado ali, deveria ir pra Mulembá. Tem o registro que leva, tem hora que eles vão lá e simplesmente fecham. Aí se liga pra eles e fala: “poxa! mas tá fechado”. “Ah! mas a gente não tarifa lá, a gente tá fazendo favor prá vocês de receber esse esgoto, entendeu?” [RP1-V].
[...] do ponto de vista da prestação de serviço para a cidade formal, ótimo,
tá? Ótimo. Eu, particularmente, eu não tenho o que reclamar da CESAN; minha casa tem água, meu esgoto é tratado, né? É coletado e tratado... eu não tenho do que reclamar da CESAN. [...] Em relação às áreas pobres da cidade, eu acho que os investimentos da CESAN não priorizam essas áreas. Eu acho não, né? Os dados mostram isso, até onde que eles fazem o planejamento da entrada com a rede de esgoto... e lá em cima, aonde tem problema com o abastecimento de água, nós também tamo entrando, investimento da Prefeitura [RP2-V].
Enquanto tem famílias que ainda não têm banheiro na cidade de Vitória, tem famílias que fazem as necessidades numa sacolinha e joga [...] como tem famílias que toma banho em cima da pedra, que não tem banheiro, Marluce. Hoje, tipo assim...eu... num dá até para contar; já foi uma situação muito pior porque aí já foi fazendo outros programas [RP2-V].
Os representantes da CESAN afirmam que atuam também nas áreas periféricas e justificam algumas ausências na questão da operação e manutenção de sistemas de esgotamento sanitário em virtude da dificuldade de receberem a concessão desses sistemas:
A CESAN... Ela tem, por exemplo, o Projeto Terra, que você citou agora. Ela abastece todos os imóveis do Projeto Terra e, em relação ao sistema de esgotamento sanitário, a maior parte dos projetos que foram implementados, a parte do sistema esgotamento sanitário foi construída pela Prefeitura, mas não foi repassada pela CESAN. Então ela nem cobra pelo serviço. Ela opera, ela já presta o serviço de manutenção, mas não cobra ainda. Porque quando foi construído, a Prefeitura repassou só o sistema de abastecimento, ela não repassou o de esgotamento sanitário. Esse é um problema que a gente tem enfrentado hoje... que a gente não pode cobrar até o momento que a gente não tem recebido esse sistema. Então a gente tá aguardando o envio desse sistema oficialmente, as plantas, todo aquele detalhamento, para que a gente possa implantar a tarifa e efetivamente entrar na comunidade, porque, até então, a maioria desses projetos, a gente não tem a liberdade de entrar para atuar, porque a gente não tem a concessão do sistema de esgoto ainda [RC2-V].
Quanto à cobertura de abastecimento de água e esgotamento sanitário em Vitória, os percentuais informados pela CESAN são de 100% para o abastecimento de água, que abrange uma população de 335.364 habitantes, e de 59,4% para esgoto tratado, que abrange 191.222 habitantes.
Em relação a esses números, há uma preocupação por parte da CESAN e da Prefeitura de Vitória com as ligações clandestinas à rede de drenagem, mesmo nos bairros onde já estão disponibilizadas as redes de coleta com tratamento.
Então, por exemplo, lá em Jardim Camburi... Jardim Camburi, se tiver esgoto, e tem, que... pelo cheiro... Sabe que cada ano que passa diminui mais o cheiro nos bueiros de Jardim Camburi, mas que tem gente que ainda joga o esgoto na rede drenagem, tem. Só que independente de aonde ele joga, ele vai estar pagando, né?... a taxa do esgoto [RP1-V].
Aí a gente parte pra uma ação mais... assim, voltada ao estímulo, para que os moradores interliguem os seus imóveis à rede coletora e entendam a importância disso, e também utilizem da forma correta, minimizando custos com a operação e a manutenção do serviço, né? E quando... depois de toda essa... todo desenvolvimento dessa atividade, que a gente tenta estimular as pessoas a fazer isso de forma espontânea, se ao final de todo processo, após decorrer um período, a gente percebe que continua essa resistência, a gente parte pra parte legal, a gente busca o apoio dos órgãos fiscalizadores, IEMA, Secretaria de Meio Ambiente, e passa pra parte... pra notificação desses clientes que resistem em aderir ao sistema, porque não interessa pra Empresa implantar um sistema se o morador não interliga... porque ela precisa do retorno financeiro pra poder manter o sistema em operação, né?
[RC1-V].
No que diz respeito aos últimos grandes projetos desenvolvidos pela CESAN, um dos maiores e polêmicos programas, considerando o montante de recursos envolvidos e as metas previstas, foi o Programa de Despoluição dos Ecossistemas Litorâneos do Espírito Santo – Prodespol. orçado em R$ 308 milhões, dos quais US$ 154 milhões seriam financiados pelo Banco Mundial (BIRD) e o restante previa uma divisão entre a CESAN e o Governo do Estado.
No que diz respeito aos últimos grandes projetos desenvolvidos pela CESAN, um dos maiores e mais polêmicos, considerando-se o montante de recursos envolvidos e as metas previstas, foi o Prodespol, orçado em R$308 milhões, dos quais US$ 154 ? milhões seriam financiados pelo BIRD e o restante pela CESAN e pelo Governo do Estado.
As primeiras polêmicas começaram a surgir já na sua proposição, em 1991, na gestão do governador Albuíno Azeredo, conforme texto veiculado na página 14 do jornal A Gazeta, no
dia 8 de setembro de 1992, citado por MARTINUZZO (2008, p. 225): “[...] a Prefeitura de Vitória acusa os técnicos da instituição financeira internacional (BIRD) de ignorá-la (a Prefeitura de Vitória), e também às organizações ambientais não oficiais, na discussão do projeto milionário”. A ausência de interlocução entre técnicos da Prefeitura e da CESAN foi uma questão abordada nas entrevistas realizadas com representantes da Prefeitura de Vitória, a qual será discutida mais adiante, sugerindo que as definições de projetos e programas ainda não se faziam de forma articulada.
O pior problema que a gente tem aqui dentro é o trato com as concessionárias. Você não tem... cê tem assim... tenta criar um vínculo; às vezes você tem melhor porque você conhece... então, assim, a fulana mesmo consegue reuniões com a CESAN por conta de ter feito o mestrado com algumas pessoas lá. Se você for pelos caminhos corretos, tentar oficializar, mandar um e-mail, você não obtém resposta. Então a gente tem toda essa dificuldade no trato com as concessionárias [RP1-V].
O Prodespol teve início com a promulgação da Lei n.o 4.845, de 22 de dezembro de 1993, que autorizava o Poder Executivo a contrair crédito com o BIRD. O Decreto n.o 3.562, de 8 de junho de 1993, instituiu o Programa e, em 28 de outubro de 1994, o governador Albuíno Azeredo assinou o contrato com o BIRD, marcando a data em que seria iniciado (GALVÊAS; RODRIGUES, 2005).
O Programa previa a recuperação e a expansão da infraestrutura de saneamento básico, tendo como prioridade a Região da Grande Vitória e o município de Guarapari (à época não integrado à RMGV). As metas a serem atingidas até o ano de 1999 eram:
[...] ampliação da oferta de água tratada de 91% para 93%, incluindo alguns municípios do interior do Estado; redução do índice de perdas de água (físicas e financeiras) da Região da Grande Vitória e Guarapari, respectivamente de 42,1% e 47,7%, para um nível de 24%; e ampliação da cobertura dos serviços de esgotamento sanitário da área de abrangência da CESAN de 11%, registrados à época para 56%, o que corresponderia a um incremento desses serviços em nível estadual de 32% para 43% (GALVÊAS; RODRIGUES, 2005, p. 135).
Como comentam Galvêas e Rodrigues (2005), o Prodespol foi cercado por muitas críticas e alegações de improbidade durante a década de 1990. Essas acusações tiveram repercussão na mídia tanto local como nacional. Os autores citam matéria de autoria de Aziz Filho, publicada na Revista IstoÉ, sob o título “Saindo pelo Ralo”:
Um dos mais importantes projetos de despoluição do litoral do País está paralisado. Motivos? Os de sempre. Falta de verbas para contrapartida ao
Banco Mundial, incompetência, suspeitas de corrupção, nepotismo e até assassinato de deputado ameaçam o Programa de Despoluição dos Ecossistemas Litorâneos do Espírito Santo. [...] Os R$ 112 milhões de investimentos já feitos produziram efeitos vistosos: cerca de 250 quilômetros de tubos franceses, italianos e brasileiros amontoados a céu aberto, milhares de equipamentos no almoxarifado e quase 60 mil hidrômetros chineses sem autorização para serem embarcados para o Brasil por falta de pagamento (AZIZ FILHO, 1999, apud GALVÊAS; RODRIGUES, 2005, p. 136). As acusações de troca de favores e superfaturamentos estavam relacionadas ao processo de licitação e à execução das obras. Galvêas e Ribeiro (2005) comentam o artigo do jornalista André Hees, sob o título “Dinheiro Enterrado”, publicado no jornal A Gazeta, em 18 de agosto de 1999, no qual o jornalista analisava as denúncias de materiais comprados que não foram utilizados e da má administração da verba na execução das obras:
Hoje o Prodespol está parado por falta de recursos para a contrapartida. Enquanto havia dinheiro, o governo Vítor investiu 112 milhões de dólares em tubos e hidrômetros, mas esqueceu-se das estações de tratamento de esgoto, as ETEs, peças fundamentais. Seriam 10 em todo o Estado. Resultado: há hoje, na região da Grande Vitória, 350 quilômetros de tubos enterrados, ligando nada a coisa alguma.
Diante desse quadro e na impossibilidade do cumprimento das metas, o Prodespol passou a uma nova fase com um novo nome: Programa de Despoluição e Saneamento do Espírito Santo (Prodesan). O objetivo era investir em infraestrutura de saneamento básico, a fim de disponibilizar o acesso da população aos serviços de coleta e tratamento de esgoto, com foco principal na recuperação e preservação da capacidade hídrica e na qualidade das águas dos mananciais. As obras previstas anteriormente para o ano de 1999 só foram concluídas em 2003 (MARTINUZZO, 2008).
Cabe lembrar que, no ano de 1996, no bojo das dificuldades com os problemas políticos, econômicos e de desempenho do Prodespol, surgiu a proposta (não concretizada) do Governo Estadual de municipalizar, privatizando por município os sistemas da Grande Vitória (Vila Velha, Vitória, Serra, Cariacica e Viana), parte dos serviços prestados pela Empresa na Região Metropolitana. O modelo proposto foi denominado “municipalização compartilhada” (privatizada), apelidado de “modelagem” (PALASSI, 2007).
Nesse ano foi firmado um compromisso formal do Estado para venda das ações da CESAN ao BNDES, como adiantamento da receita de privatização. As negociações para a implantação
do modelo pretendido envolviam os cinco municípios da Região Metropolitana de Vitória (BNDES, 1998).
O Estado reconhecia a titularidade dos municípios para compartilhamento da gestão de distribuição de água e da coleta e tratamento de esgoto, ficando com a CESAN a responsabilidade pela captação de água. As regras das concessões dos serviços pelos municípios ao setor privado seriam fixadas nos convênios entre estes e o Estado. O Governo Estadual tinha como objetivo obter os recursos necessários para o aporte de contrapartida no Prodespol, parcialmente financiado pelo BIRD a partir dessa gestão compartilhada (BNDES, 1998).
O empréstimo efetuado pelo Governo Estadual no BNDES hipotecava a Empresa no valor correspondente a duas folhas de pagamento do funcionalismo público, a título de antecipação pela privatização da Empresa (BNDES/BNDESPAR, 1996, apud PALASSI, 2007). Em pesquisa envolvendo funcionários da CESAN, a autora comenta que estes reclamaram da exclusão dos empregados e da sociedade na decisão e da falta de transparência do Governo Estadual no encaminhamento da proposta. A privatização dos serviços não chegou a se concretizar e a CESAN continua como Sociedade Anônima mista.
De acordo com Palassi (2007), na época, a presidência da Empresa repassou aos gerentes a informação de que estava prevista a demissão de 80% do QUADRO de pessoal, aconselhando-os a que se tornassem competitivos entre si como forma de ampliar a chance de permanecer na Companhia. No entanto, em virtude de suspeitas de fraude no processo de licitação da escolha das consultoras responsáveis pela preparação do modelo de privatização, o processo foi interrompido no ano de 1998 e terminou não se concretizando (NASCIMENTO; QUEIROZ, 2000).
Atualmente, o maior projeto que a CESAN vem desenvolvendo após o Prodesan é o Programa Águas Limpas, que reúne um conjunto de empreendimentos para ampliar o abastecimento de água e os serviços de coleta e tratamento de esgoto na Grande Vitória e no interior do Espírito Santo. De acordo com informações contidas no site da Empresa,43 o Programa foi iniciado com recursos do BIRD, no valor de US$ 36 milhões, e da CESAN, em contrapartida, no valor de US$ 26 milhões.
O Programa Águas Limpas teve início no ano de 2004 e a conclusão das obras está prevista para o ano 2011. Inicialmente, contemplava somente os sete municípios da RMGV. Com novos recursos oriundos da Caixa Econômica Federal, por meio do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), do BNDES e do BIRD, além da contrapartida do Governo Estadual, que totalizavam aproximadamente R$ 1,3 bilhão, o Programa foi estendido ao interior. Serão contemplados com obras de abastecimento de água e esgotamento sanitário, a partir desses investimentos, 34 dos 52 municípios nos quais a CESAN opera.
A meta do Programa é universalizar o abastecimento de água nas áreas urbanas, nos municípios onde a Companhia atua. De acordo com informações da Empresa, isso já foi alcançado no município de Vitória desde 2008. Em relação ao esgotamento sanitário, a meta é que a capital do Estado, Vitória, tenha 100% dos esgotos tratados e que na RMGV a cobertura seja ampliada, dos atuais 38% para 60% até 2011. As obras encontram-se em andamento, como mostra a FIG. 7 a e b, e atualmente vêm trazendo inevitáveis transtornos ao trânsito e aos pedestres. A FIG. 8 a, mostra galeria pluvial que recebe esgoto, cujo destino final é a Praia de Camburi e a FIG. 8 b, mostra esgoto lançado “in natura” no Parque Baía do