O corpo legal que criou os projetos de PSA-Água estabeleceu uma vinculação entre as dimensões rural e ambiental. O Estado do Espírito Santo pela Lei n° 8.995, de 22 de setembro de 2008, que instituiu o Programa de Pagamento por Serviços Ambientais chamado de ProdutorES de Água deixou claro esta vinculação no seu artigo primeiro:
Art. 1° - Fica instituído o Programa de Pagamento por Serviços Ambientais – PSA, direcionado ao proprietário de área rural, no Estado do Espírito Santo, que destinar parte de sua propriedade para fins de preservação e conservação da cobertura florestal e que atenda às exigências desta Lei (ESPÍRITO SANTO, 2008).
A Prefeitura Municipal de Extrema em Minas Gerais pela Lei n° 2.100, de 21 de dezembro de 2005, que criou o projeto Conservador das Águas também deixou claro o direcionamento do projeto a área rural:
Art. 2º - Fica o Executivo autorizado a prestar apoio financeiro aos proprietários rurais habilitados que aderirem ao Projeto Conservador das Águas, através da execução de ações para o cumprimento de metas estabelecidas (EXTREMA, 2005).
Art. 3° – [...] com objetivo de incentivar a adoção de práticas conservacionista de solo, aumento da cobertura vegetal e implantação do saneamento ambiental nas propriedades rurais do município (EXTREMA, 2005).
O Projeto Piloto Produtor de Água no PCJ se insere dentro da Câmara Técnica de Uso e Conservação da Água no Meio Rural (CT-Rural), responsável por tratar da gestão dos recursos hídricos no meio rural nas Bacias PCJ. A Deliberação Conjunta dos Comitês PCJ n° 051, de setembro de 2006 permitiu a aprovação do Edital de abertura n° 01 de novembro de 2009 para “Pagamento por Serviços Ambientais a Proprietários Rurais”, definindo que:
Poderão participar deste Edital os proprietários rurais (pessoas físicas ou jurídicas), cujas propriedades estejam inseridas nas microbacias hidrográficas do ribeirão do Moinho, em Nazaré Paulista, e do ribeirão Cancã, em Joanópolis, São Paulo (TNC, 2009, p. 2).
Desse modo, mais especificamente, a vinculação entre rural e ambiental se configura na busca pela conservação dos recursos hídricos dentro de propriedades rurais. A comprovação da propriedade rural foi um dos critérios para os interessados aderirem aos projetos. Logo, os projetos de PSA-Água se direcionam, prioritariamente, ao domínio privado. Até 2013, este direcionamento pôde ser identificado na maioria dos projetos deste tipo em andamento no Brasil (VEIGA NETO; GAVALDÃO, 2011; PAGIOLA; GLEHN; TAFFARELLO, 2013). Martin-Ortega, Ojea e Roux (2014) encontraram que de 40 projetos de PSA-Água na América Latina, 36 deles promoveram este mesmo tipo de relação, envolvendo proprietários privados. Por tal direcionamento, Engel, Pagiola e Wunder (2008) consideram a propriedade formal da terra como o elemento central para viabilizar com eficiência o mecanismo de PSA-Água.
Em sinal de alerta a esse direcionamento, Corbera, Kosoy e Tuna (2007), pesquisando projetos que acessam o mecanismo de PSA em países da Meso-América, mostraram que os direitos de propriedade sobre os recursos (em especial a terra) que prestam serviços ambientais, desempenham um papel determinante sobre dimensões de igualdade social, uma vez que o estabelecimento do mecanismo de PSA representou uma transferência virtual do
direito de propriedade dos prestadores dos serviços para os usuários dos recursos. Em outro estudo, Kosoy e Corbera (2010) apresentaram preocupações sobre o caráter privado do PSA, pois induz a atribuição de direito de propriedade sobre os serviços ambientais, o que favoreceria distorções na apropriação destes serviços em contextos de desigualdade social.
No Brasil, o contexto de desigualdade social será extremo quando se considerar a vinculação entre propriedade da terra e a obtenção de benefícios por serviços ambientais. O processo de obtenção de terras por meios ilícitos e a estrutura fundiária extremamente concentrada marcam a questão agrária brasileira (PRADO JUNIOR, 1979; OLIVEIRA, 2007; BENATTI, 2009). Para Oliveira (2007), a formação da propriedade da terra no Brasil não se fez pela compra como muitos acreditam, mas sim pela grilagem de terras públicas. Para trazer dados reais, Oliveira (2007, p. 148) mostra que desde 1964, o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) arrecadou e/ou discriminou um total de 105.803.350 hectares de terras somente dentro dos estados da Amazônia Legal, e deste total, até o ano de 2003, o INCRA tinha destinado para a política de reforma agrária um total de 37.979.540 hectares. O restante, 67.823.810 hectares foram em maior parte “cercadas por particulares, ou seja, grilada”. Já em termos de estrutura fundiária, em 2003, as grandes propriedades no país representavam 1,6% (69.123) dos imóveis rurais cadastrados pelo INCRA, de um total de 4.238.421 imóveis, ocupando 43,7% (183.463.319 ha), de uma área total de 420.345.382 hectares; as pequenas propriedades representavam 85,2% (3.611.429) dos imóveis rurais, ocupando 20,1% (84.373.860 ha) dessa área (OLIVEIRA, 2007, p. 149). Consequentemente, o Índice de Gini da Terra12 em 2006 era de 0,872, o que indica uma concentração extremamente alta da propriedade da terra (MACIEL DA SILVA, 2012). Pensar uma política nacional que vincula propriedade da terra e a prestação de serviços ambientais neste cenário induz a questionamentos: a quem beneficiará? amenizará desigualdades? Ou irá agravá-las ainda mais?
Ademais, a relação entre propriedade da terra e a conservação dos recursos hídricos é um tema a ser melhor explorado, uma vez que a legislação agrária se relaciona com a legislação ambiental. A Lei de Terras (Lei n° 601, de 18 de setembro de 1850) estabeleceu a propriedade privada da terra dita “moderna” no Brasil (BENATTI, 2009). Mas o Estatuto da Terra (Lei n° 4.504, de 30 de novembro de 1964) a condicionou à sua função social. A função social da propriedade privada é um elemento constitutivo do conceito jurídico de propriedade, e o seu cumprimento é de responsabilidade do titular desse direito, ou seja, a propriedade da
12 Utilizado para medir o grau de concentração fundiária. Quanto mais próximo de 1, maior a concentração da terra.
terra não dá o direito absoluto de usufruto ao seu possuidor (PINTO JUNIOR; FARIAS, 2005). Dentre outras, a propriedade rural tem a função de assegurar a conservação dos recursos naturais (BRASIL, 1964). Assim, à tutela ambiental disposta no Artigo n° 225 da Constituição Federal de 1988 foi recepcionada pelo Código Florestal (Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965), recentemente alterado pelo novo Código Florestal (Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012). O Código Florestal, em linhas gerais, possui duas disposições centrais que recaem sobre a propriedade rural, a saber: a) que um percentual da área do imóvel rural, variável para cada bioma, deve ser mantida com vegetação nativa a título de Reserva Legal (RL); e, b) a obrigatoriedade de manter com cobertura vegetal nativa as Áreas de Preservação Permanente (APP) existentes na propriedade. Nos 47 anos que vigorou antes de sua alteração, somente o passivo de RL (diferença entre o estabelecido na lei e a porção protegida na prática) foi estimado em 159,3 milhões de hectares (61,7% da área total prevista) (IPEA, 2011). Como se nota, a função social da propriedade de preservação dos recursos naturais foi amplamente descumprida. Não é por coincidência, que os projetos de PSA-Água visam à recuperação florestal das áreas que os proprietários deveriam obrigatoriamente ter preservado. Outro aspecto a ser problematizado que se relaciona ao direito de propriedade refere-se à concepção de “produção de água”. Os projetos de PSA-Água estudados emergem do Programa “Produtor de Água” da ANA. Do modo como se apresenta, o “produtor de água” será o titular do direito de decidir sobre o uso e a ocupação do solo dentro da propriedade. Ou seja, o PSA se efetua sob condição de alterações no modo de uso e ocupação do solo. São tais alterações que culminarão na provisão do serviço ambiental: a “produção de água”. Nesse ponto se encontra o componente central de uma crítica aqui endereçada ao PSA: trata-se do pagamento a proprietários privados por produzir um bem público e não produzível que é a água.
No entanto, existem aqueles que defendem a ideia segundo a qual quem possui a propriedade privada da terra possui a propriedade privada da água. Weber (1997) discutiu a questão quando escreveu que abordar a gestão dos recursos naturais a partir dos direitos de propriedade da terra frequentemente causa confusão entre os conceitos de direito de uso da terra e direito ao uso dos recursos. Talvez a denominação “Conservador das Águas” possa indicar um desvio da concepção privativa sobre os recursos hídricos. Mas isso não acontece com a proposta da Agência Nacional das Águas, que segue um caminho oposto ao da própria Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) (Lei n° 9.433, de 8 de janeiro de 1997) que estabelece a água como um bem de domínio público (BRASIL, 1997). Portanto, a concepção de “produção de água” se afasta da concepção de água como bem comum e de domínio
público, que não é propriedade de nenhum agente privado ou governamental, mas que pertence a todos e a cada um, não havendo portanto um proprietário privado responsável pelo seu uso e preservação (FRACALANZA, 2005).
A opção de conceber a água como um bem econômico cria o entendimento de que a água é um bem privado. Na prática pode ser difícil diferenciar entre receber um pagamento por alterar o uso do solo da propriedade e receber um pagamento pela produção da água na propriedade. Este é um impacto que deve ser melhor entendido na realidade onde os projetos de PSA-Água ocorrem. Cumpre de todo modo destacar que o valor econômico da água ocorre devido a sua importância para o desenvolvimento de diversas atividades econômicas da sociedade (MARTINS, 2006). É certo todavia que não se trata de uma mercadoria produzida (MARTINS, 2006), o que torna mesmo pertinente pensar em mercadoria fictícia, como propõe Karl Polany (2000). Semelhante confusão ocorre com a cobrança pelo uso da água, quando a taxação pelo uso dos recursos hídricos pode ser confundir com o preço da água.
O direcionamento dos projetos de PSA-Água ao proprietário particular, a partir da definição da água por um viés de bem privado, constitui um aspecto que afasta do tratamento da multifuncionalidade da agricultura no âmbito das políticas públicas, tal como proposto por Sabourin (2007). Este autor considera que a identificação e valorização de dispositivos coletivos de gestão de recursos naturais, assentados em valores não mercantis, deveriam ser fomentados pela ação do Estado. Assim, tratar-se-ia de facilitar, assegurar ou apoiar o funcionamento, a reprodução e a adaptação de dispositivos coletivos de interesse público. O autor parte do estudo de iniciativas de gestão coletiva de recursos naturais no Nordeste para chegar a propor que o Estado brasileiro teria a oportunidade, por meio de políticas públicas, de reconhecer (jurídica, política e territorialmente) e de apoiar (técnica, pedagógica, organizacional, institucional e economicamente) o funcionamento e a gestão de dispositivos coletivos que gerem serviços ambientais (SABOURIN, 2009). De fato, o autor analisou realidades onde estes dispositivos estavam bem desenvolvidos, considerando que o empenho em descobri-los, reconhecê-los e valorizá-los em outras regiões do Brasil não seria tarefa, de modo algum, descabida.
Para Sabourin (2009), a aplicação de um sistema de multifuncionalidade pautado pela remuneração individual dos serviços ou funções associadas à produção agrícola tende a monetarizar e mercantilizar prestações gratuitas. Logo,
A mudança da natureza gratuita e voluntária destas funções pode acelerar seu desaparecimento (em particular quando uma remuneração deste tipo não seria mais garantida), ou levar simplesmente a uma desagregação das estruturas de
reciprocidade que as garantiam, desnaturando suas regras e seus valores (SABOURIN, 2009, p. 189).
Por outro lado, Carneiro (2014) propõe que o reconhecimento e a valorização das funções de interesse da sociedade desempenhadas pelos agricultores familiares, o que incluí a conservação ambiental, poderiam ocorrer por meio da remuneração financeira, o que geraria impactos positivos sobre a reprodução social destes agricultores. Nesse debate, acredita-se que tratar o problema da conservação ambiental por um viés privado e monetarizado, não somente incorre na desagregação das estruturas de reciprocidade e no rompimento da prestação gratuita de serviços ambientais, mas impede de assumir a questão das inter-relações entre população rural e meio ambiente através de uma perspectiva mais ampla e integrada.
De qualquer forma, na formulação de políticas públicas para a agricultura: é necessário tomar cuidados para evitar tratar desiguais como iguais, para não se reproduzir a desigualdade. Portanto, mesmo que os agricultores familiares sejam proprietários rurais que não cumpriram a função social da propriedade, de modo geral, estes têm a posse de pequenas propriedades, estas em locais e em condições mais desfavoráveis à agricultura, a utilizam para a reprodução social da família e foram historicamente excluídos das políticas públicas para a agricultura. Posição antagônica a dos grandes proprietários de terras. A consideração das desigualdades se faz necessária quando se pensar políticas públicas que acessarão o mecanismo de PSA-Água, de modo que não se pode desvincular a questão ambiental da questão agrária no Brasil. Como demonstra Benatti (2009), o direito de propriedade no país, em parte, é o produto da relação entre a forma de apropriação e exploração do solo e da floresta. Logo, parte dos problemas ambientais contemporâneos se liga diretamente às regras historicamente construídas de legitimação do direito de propriedade. Deriva disso, a necessidade de superar os problemas causados pelo confronto entre direito de propriedade e a proteção dos recursos naturais, como se fossem dois aspectos separados (BENATTI, 2009).