O marco legal infraconstitucional da abordagem conjunta de povos e comunidades tradicionais foi o Decreto n.º 6.040141, que instituiu a política nacional de desenvolvimento sustentável específica para eles.
A princípio pode parecer estranho que referida regulamentação tenha vindo em forma de decreto. Contudo, esse decreto regulamenta a Convenção n.º 169 da OIT. Como essa Convenção foi aprovada antes da Emenda Constitucional n.º 45/2004 e como prevalece a interpretação de que os tratados internacionais em que o Brasil seja parte também compõem direitos e garantias, conforme previsão do artigo 5.º, § 2.º, da Constituição, referido Decreto está regulamentando essa norma, que compõe o ordenamento jurídico como norma constitucional material.
O Decreto n.º 6.040 trouxe três definições: a primeira referente a povos e comunidades tradicionais, a segunda, a territórios tradicionais e a terceira, a desenvolvimento sustentável. Abaixo, uma análise das contribuições dessas definições.
Povos e populações estão assim definidos142:
grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem como tais, que possuem formas próprias de organização social, que ocupam e usam territórios e recursos naturais como condição para sua reprodução cultural, social, religiosa, ancestral e econômica, utilizando conhecimentos, inovações e práticas gerados e transmitidos pela tradição.
Essa definição representa várias contribuições: padronizou a expressão para defini-los como “povos e comunidades tradicionais”, uma vez que havia inúmeras denominações sendo utilizadas; foi mais abrangente ao tratar de povos e comunidades tradicionais, espancando de vez qualquer dúvida quanto à inserção dos povos indígenas nessa definição; conseguiu definir, com base na antropologia, características comuns a todos eles – autorreconhecimento, cultura própria e territorialidade. Ainda assim, a nova definição reconhece-os como diferentes.
Portanto, está em perfeita sintonia com a Convenção n.º 169 da OIT, tendo seguido seus critérios para identificar povos e comunidades tradicionais, como o autorreconhecimento e a organização social conforme sua cultura.
O Decreto n.º 6.040143 avançou também na definição de territórios tradicionais:
141 BRASIL, 2007a. 142 Ibid.
[...] os espaços necessários à reprodução cultural, social e econômica dos povos e comunidades tradicionais, sejam eles utilizados de forma permanente ou temporária, observado, no que diz respeito aos povos indígenas e quilombolas, respectivamente, o que dispõem os arts. 231 da Constituição e 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e demais regulamentações [...].
Essa definição está também em harmonia com a Convenção n.º 169, que reconhece o direito de povos e comunidades aos territórios que ocupam ou que utilizam de forma temporária, porquanto são imprescindíveis para sua reprodução cultural, social e econômica. Também a exemplo da Convenção n.º 169, enfatiza-se que esses territórios poderão ser usados de forma permanente ou temporária.
Quanto ao conceito de desenvolvimento sustentável, esse Decreto reforçou a definição do relatório Nosso futuro comum144 ao considerá-lo como “[...] o uso equilibrado dos recursos naturais, voltado para a melhoria da qualidade de vida da presente geração, garantindo as mesmas possibilidades para as gerações futuras”.
A política está orientada pelos seguintes princípios: igualdade, liberdade, pluralismo cultural, preservação da diversidade socioambiental e cultural, segurança alimentar e nutricional, informação, educação, participação, desenvolvimento sustentável, cooperação e direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Todos eles em sintonia com os princípios globais trazidos pelos tratados internacionais apresentados alhures.
O objetivo principal dessa política é promover o desenvolvimento dos povos e comunidades tradicionais, a partir do reconhecimento, do fortalecimento e da garantia dos seus direitos territoriais, sociais, ambientais, econômicos, respeitando-se sua cultura.
Além desse, há mais vinte e sete objetivos, conforme classificação abaixo145: a) referentes à proteção do patrimônio imaterial, por meio da manutenção dos
modos de criar, fazer e viver: garantir os territórios e o acesso aos recursos naturais; reconhecer, com celeridade, a autoidentificação; reconhecer e promover os direitos sobre conhecimentos, práticas e usos tradicionais dos povos e comunidades tradicionais; apoiar e garantir o processo de formação institucional;
143 Ibid.
144 COMISSÃO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO, 1991, p. 9. 145
b) ligados aos direitos sociais: garantir e valorizar as formas tradicionais de educação e permitir a participação no processo; garantir o acesso a serviços de saúde de qualidade; criar e implementar, urgentemente, uma política pública de saúde; garantir o acesso às políticas sociais; garantir no sistema previdenciário a adequação às especificidades; garantir recortes diferenciados nos programas e ações de inclusão social;
c) relacionados aos direitos individuais e coletivos: assegurar o pleno exercício dos direitos individuais e coletivos; implementar e fortalecer programas e ações voltados para as relações de gênero;
d) ligados à política agrária: implantar infraestrutura adequada às realidades socioculturais; apoiar e garantir a inclusão produtiva com a promoção de tecnologias sustentáveis, respeitando o sistema de organização social, valorizando os recursos naturais locais e práticas, saberes e tecnologias tradicionais; garantir o acesso aos recursos financeiros proveniente dos diferentes órgãos de governo;
e) relacionados a conflitos de interesses: solucionar e/ou minimizar os conflitos gerados pela implantação de unidades de conservação; garantir os direitos quando afetados direta ou indiretamente por projetos, obras e empreendimentos.
O Decreto n.º 6.040146 trouxe também os instrumentos que garantirão a
implementação dessa política. São eles: a Comissão Nacional de Desenvolvimento Sustentável147, os Planos de Desenvolvimento Sustentável, os Fóruns Regionais e
Locais e o Plano Plurianual.
Contudo, observa-se que os elaboradores do Decreto confundiram parte desses instrumentos com a estrutura administrativa, ao inserir como instrumento a Comissão Nacional de Desenvolvimento Sustentável, que tem competência para coordenar a implementação dessa política.
146 BRASIL, 2007a.
147 Criada por meio do Decreto S/N.º, de 27 de dezembro de 2004 (BRASIL. Decreto S/N.º. Diário
Oficial [da] República Federativa do Brasil. Brasília, DF, 28 dez. 2004b. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Dnn/Dnn10408.htm>. Acesso em: 11 jun. 2009), o qual foi revogado pelo Decreto S/N.º, de 13 de julho de 2006 (BRASIL. Decreto S/N.º. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil. Brasília, DF, 14 jul. 2006b. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Dnn/Dnn10884.htm>. Acesso em: 11 jun. 2009).
A referida Comissão atualmente está regulamentada por meio do Decreto S/N.º, de julho de 2006148, que alterou sua denominação, competência e composição. Assim,
passou a ser denominada Comissão Nacional de Desenvolvimento Sustentável das Comunidades Tradicionais. Trata-se de Comissão interdisciplinar, com composição paritária, formada por quinze representantes de órgãos e entidades da administração pública federal e quinze, de organizações não governamentais. Essa composição paritária só veio a partir de 2006, com a promulgação do Decreto supracitado.
O Plano de Desenvolvimento Sustentável foi detalhado no Decreto n.º 6.040149, que estabelece os seguintes parâmetros para sua elaboração: ambientais, regionais, temáticos, étnicos e socioculturais. Exige ainda que haja participação, de forma equitativa, de órgãos governamentais e de povos e comunidades tradicionais.
Os planos poderão ser elaborados por meio de fóruns especialmente criados para essa finalidade ou de outros fóruns cuja composição, área de abrangência e finalidade sejam compatíveis com o alcance dos objetivos da comunidade.
O Decreto n.º 6.040 não limita o estabelecimento de planos, contudo exige respeito e atenção equiparada aos diversos segmentos dos povos e comunidades tradicionais, de modo a não convergirem exclusivamente para um único tema, região, povo ou comunidade.
O Quadro 4 apresenta as principais normas jurídicas de proteção a povos e comunidades tradicionais, independentemente da categoria a que pertençam.
148 BRASIL, 2006b. 149
NORMAS JURÍDICAS ÓRGÃO ASSUNTO
MP n.º 2.186-16/01 Presidência da República Regulamenta dispositivos da convenção sobre diversidade biológica.
Decreto n.° 80.978/77 Presidência da República Promulga a Convenção relativa à Proteção do Patrimônio Mundial, Cultural e Natural. Decreto n.º 5.459/05 Presidência da República Regulamenta o artigo 30 da Medida Provisória n.o 2.186-16, de 23 de agosto de 2001, disciplinando as sanções aplicáveis às condutas e atividades lesivas ao patrimônio genético ou ao conhecimento tradicional associado, e dá outras providências.
Decreto n.º 2.519/98 Presidência da República Promulga a Convenção sobre a Diversidade Biológica.
Decreto n.º 4.339/02 Presidência da República Institui princípios e diretrizes para a implementação da Política Nacional da Biodiversidade.
Decreto n.º 4.703/03 Presidência da República Dispõe sobre o Programa Nacional da Diversidade Biológica (PRONABIO) e a Comissão Nacional da Biodiversidade, e dá outras providências.
Decreto n.º 5.051/04 Presidência da República Promulga a Convenção n.º 169 da OIT. Decreto n.º 5.753/05 Presidência da República Promulga a Convenção para a Salvaguarda
do Patrimônio Cultural Imaterial.
Decreto n.º 6.040/07 Presidência da República Institui a Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais.
Decreto n.º 6.177/07 Presidência da República Promulga a Convenção sobre a Proteção e a Promoção da Diversidade das Expressões Culturais.
Decreto S/N.º, de 13 de julho de 2006
Presidência da República Altera a denominação, a competência e a composição da Comissão Nacional de Desenvolvimento Sustentável das Comunidades Tradicionais, e dá outras providências.
Decreto n.º 6.874/09. Presidente da República Institui, no âmbito dos Ministérios do Meio Ambiente e do Desenvolvimento Agrário, o Programa Federal de Manejo Florestal Comunitário e Familiar (PMCF), e dá outras providências.
Portaria n.º 86/08 Ministério do
Desenvolvimento Social e do Combate à Fome
Publica o regimento interno da Comissão Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais. Quadro 4: Normas jurídicas de proteção dos povos e comunidades tradicionais de forma
integrada.
Fonte: http://www.planalto.gov.br/leg.asp; www.cpisp.org.br/htm/leis/page.aspx?LeiID=162.
Da análise do Quadro 4, infere-se que existem 1 medida provisória, 10 decretos e 1 portaria, todos voltados para a proteção dos povos e comunidades tradicionais de forma unitária. Protegem o patrimônio genético e o conhecimento tradicional associado
e preveem sanções específicas para infrações referentes a esses bens, instituindo uma política específica para eles; criam uma comissão como órgão responsável pela implementação dessa política e promulgam 5 convenções relacionadas a esses povos, que lhes garantem proteção especial e lhes destinam políticas e programas específicos para desenvolverem o manejo comunitário.
2 DIREITO AO TERRITÓRIO POR PARTE DE POVOS E COMUNIDADES