A autoridade civil foi restabelecida no país em 1985 por meio de eleições indiretas que consagraram os políticos Tancredo Neves e José Sarney como Presidente e Vice- Presidente da República. Com o falecimento de Tancredo, Sarney tomou posse como Presidente do Brasil. Logo no início de sua administração, criou uma Comissão de Avaliação do Programa Nuclear Brasileiro composta por diversos acadêmicos28. Sob a liderança do físico José Israel Vargas, o grupo visitou todas as instalações nucleares do país, permitindo que os especialistas tomassem conhecimento de atividades até então não divulgadas. Após seis meses de trabalho, a Comissão tornou pública seu relatório e suas recomendações, em 17 de abril de 1986. Os membros da Comissão propuseram medidas para todas as áreas do ciclo do combustível nuclear (COMISSÃO DE AVALIAÇÃO DO PROGRAMA NUCLEAR BRASILEIRO, 1986).
28 Como vice-presidente da Comissão, foi nomeado o professor Oscar Sala. Além de Vargas e Sala, os
seguintes especialistas compunham a Comissão: Alberto Pereira de Castro (IPT); Caspar Erich Stemer (UFSC); Eduardo Penna Franca (UFRJ); Fernando Cláudio Zawislak (UFRGS); José Ephin Mindlin (Metal Leve); José Pelúcio Ferreira (FINEP); Luiz Renato Caldas (UFRJ); Paulo Francini (FIESP); Marcelo Damy de Souza Santos (IEA e USP); Ramayana Gazzinelli (UFMG); José Leite Lopes (CBPF e representando o MCT); José Guilherme Araújo Lameira Bittencourt (IBQN); Luiz Augusto de Castro Neves (Secretaria do CSN); Roberto Rodrigues Krause (MRE); José Wanderley Coelho Dias (Nuclebrás). Foram, ainda, convidados para acompanhar os trabalhos da Comissão, como observadores, representantes da Secretaria do Planejamento da Presidência da República, do Ministério da Fazenda e do Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente.
30 Ainda em 1986, foram realizadas eleições nacionais diretas para selecionar os representantes do Congresso que teriam a incumbência de formar a Assembleia Nacional Constituinte (ANC) e elaborar uma nova constituição para o país. Em 1º de fevereiro de 1987, 559 homens e mulheres eleitos foram empossados, tendo início o processo de redação da Carta Magna, a qual proporcionaria os alicerces da emergente ordem democrática brasileira.
Ao longo dos debates ocorridos na ANC, entre os anos de 1987 e 1988, diversos parlamentares, grupos da sociedade e cidadãos em geral apontaram para a necessidade de maior discussão pública e participação social nas decisões políticas do Brasil. Essa foi uma demanda ampla que permeou as questões mais variadas, incluindo tecnologias complexas, como a energia nuclear.
Em uma audiência da Subcomissão da Nacionalidade, da Soberania e das Relações Internacionais, o Professor Carlos Roberto Siqueira Castro criticou o fato de a decisão sobre a construção das usinas nucleares em Angra ter sido tomada “a portas fechadas em gabinetes, que sequer se sabe o endereço, muito menos o nome e a titulação dos seus ocupantes” (ASSEMBLEIA NACIONAL CONSTITUINTE, 1987a, p. 44).
De maneira similar, o então presidente da Sociedade Brasileira de Física (SBF) Ramayana Gazzinelli disse à Subcomissão dos Direitos Políticos, dos Direitos Coletivos e Garantias que amplos setores da comunidade científica e técnica nacional haviam sido impedidos de participar da elaboração do programa nuclear. Segundo argumentou Gazzinelli, “essa escolha nuclear é política e hoje ela está impregnada de reveses e de simbolismo para as massas populares, que canalizam toda uma relação entre Estado, ciência e sociedade” (ASSEMBLEIA NACIONAL CONSTITUINTE, 1987b, p.45).
Gazzinelli havia sido convidado para participar de uma audiência pública desta Subcomissão, juntamente com Ênio Candotti, vice-presidente da Sociedade Brasileira
31 para o Progresso da Ciência (SBPC). Embora os dois especialistas não fizessem parte do programa nuclear autônomo/paralelo, eles foram convocados a discorrer sobre as denúncias que a mídia havia veiculado acerca de contas bancárias secretas – conhecidas como contas Delta – utilizadas por esse programa. Naquela ocasião, os convidados e os parlamentares se mostraram preocupados com a falta de transparência e de controle sobre os gastos públicos e as atividades nucleares (ASSEMBLEIA NACIONAL CONSTITUINTE, 1987b).
Em ambas as subcomissões, os constituintes eleitos e os especialistas convidados enfatizaram a importância de se levar em conta as opiniões dos cidadãos e de ouvir a coletividade por meio de referendo ou outro tipo de consulta popular. Essa ideia se mostrou ainda mais forte quando as decisões políticas em questão diziam respeito a obras públicas de grande impacto, como a construção de uma central nuclear ou da escolha de um local para depósito de lixos nucleares.
Ao longo do processo constituinte, diferentes parlamentares argumentaram a favor da realização de plebiscito nos locais afetados como condição para a instalação de usinas nucleares. Tal ideia esteve presente no anteprojeto de constituição apresentado pela Comissão de Sistematização em 26 de junho de 198729.
Vozes a favor do controle democrático sobre a energia nuclear também se fizeram presentes na mídia, como demonstram os artigos assinados pelos físicos Luiz Pinguelli Rosa e José Goldemberg, entre outros30. Para estes, era imprescindível que a nova
29 O Artigo 18 do anteprojeto define os direitos e liberdades coletivos invioláveis, afirmando que “a
ampliação ou instalação de usinas nucleares, de indústrias poluentes e de outras obras de grande porte, suscetíveis de causar danos à vida e ao meio ambiente, dependem da concordância das comunidades diretamente interessadas, manifestada por consulta popular” (ASSEMBLEIA NACIONAL CONSTITUINTE, 1987c, art. 18, VIII – a).
30 Ver, por exemplo, Pinguelli Rosa, Luiz. “Controle democrático”, O Globo, 21 de maio de 1987;
Goldemberg, José. “Energia nuclear na constituinte”, O Globo, 25 julho de 1987; Pinguelli Rosa, Luiz. “Tecnologia nuclear – é preciso sair do controle militar”, Folha de S. Paulo, 12 de setembro de 1987; Goldemberg, José. “Na constituição, a garantia”, Folha de S. Paulo, 12 de setembro de 1987; Candotti, Enio. “Não à bomba”, Folha de S. Paulo, 12 de setembro de 1987.
32 constituição encontrasse maneiras de retirar o controle militar das atividades nucleares e de impedir a continuação do programa nuclear autônomo/paralelo, cujos objetivos eram mantidos em segredo. O sigilo, a ausência de salvaguardas e o envolvimento militar foram aspectos que marcaram a gestão do programa autônomo/paralelo e contribuíram para as suspeitas de que o Brasil almejava construir uma bomba atômica.
Uma maneira de pôr fim a essas suspeitas, argumentavam alguns parlamentares, seria por meio da inclusão de uma proibição explícita à construção de artefatos nucleares bélicos na nova constituição. Essa ideia – defendida pelos deputados Fábio Feldmann (PMDB-SP), Maurício Nasser (PMDB-PR) e Sarney Filho (PFL-MA) – esteve presente em diferentes estágios do processo constituinte, inclusive na etapa das emendas populares31. Uma das 83 propostas de emendas populares analisadas pela Comissão de Sistematização tinha por objetivo a inclusão de uma provisão desse tipo, proibindo a produção, o armazenamento e o transporte de armas nucleares no território brasileiro, além de vetar a participação do país em projetos voltados para o desenvolvimento e emprego dessas armas (ASSEMBLEIA NACIONAL CONSTITUINTE, 1987d). A proposta, que havia sido patrocinada por três associações científicas – a SBPC, a SBF e a Associação Brasileira de Antropologia (ABA) – e angariado 62.000 assinaturas, foi apresentada à Comissão pelo físico José Goldemberg, em agosto de 1987 (ASSEMBLEIA NACIONAL CONSTITUINTE, 1987e).
Apesar dessas mobilizações, a proibição à bomba nuclear não foi contemplada no anteprojeto da constituição e tampouco esteve presente nas versões subsequentes. Durante a última etapa do processo constituinte, caracterizada por debates no plenário, foi votada uma proposta de emenda para banir artefatos nucleares bélicos, em março de
31 O regimento interno do processo constituinte determinou que propostas de emendas populares que
33 1988. A emenda foi rejeitada ao obter 223 votos contra, 168 a favor e 8 abstenções (ASSEMBLEIA NACIONAL CONSTITUINTE, 1988).
O texto final da nova constituição, promulgada em 05 de outubro de 1988, refletiu em parte as discussões acerca dos propósitos do programa nuclear e dos mecanismos de controle sobre o mesmo (BRASIL, 1988a). O Artigo 21, dentre outras coisas, estabeleceu que “toda atividade nuclear em território nacional somente será admitida para fins pacíficos e mediante aprovação do Congresso Nacional” (art. 21, XXIII – a)32. Cabe destacar que, naquele momento, a limitação das atividades nucleares a fins pacíficos poderia incluir a produção e detonação de um artefato nuclear, uma vez que o país ainda não havia renunciado oficialmente às PNEs.
O controle do legislativo sobre as atividades nucleares afirmado pelo Artigo 21 foi também legitimado pelo Artigo 49, que atribui exclusivamente ao Congresso Nacional as competências para “sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa” (art. 49, V) e para “aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades nucleares” (art. 49, XIV). Além desses artigos, há provisões mais genéricas, que também são importantes para a questão nuclear. Esse é o caso do Artigo 225, segundo o qual cabe ao poder público “controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente” (art. 225, V).
Concomitantemente ao processo constituinte, ocorreram outros acontecimentos relevantes para o setor nuclear. A usina de Angra 1 entrou em funcionamento comercial
32 Texto completo do Art. 21 (“Compete à União:”), inc. XXIII da constituição de 1988:
“explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princípios e condições:
a) toda atividade nuclear em território nacional somente será admitida para fins pacíficos e mediante aprovação do Congresso Nacional;
b) sob regime de concessão ou permissão, é autorizada a utilização de radioisótopos para a pesquisa e usos medicinais, agrícolas, industriais e atividades análogas;
34 em 1985. Nos anos seguintes, problemas variados causaram interrupções frequentes em sua operação. Devido às paralisações constantes, a usina recebeu o apelido de “vagalume” (MENDES, 2012). A construção de Angra 2, iniciada nos anos 1970, e a de Angra 3, começada nos anos 1980, também apresentaram problemas técnicos: Angra 2 necessitou de estacas de cerca de 40 metros de profundidade na sua fundação e Angra 3 teve sua localização alterada por causa do solo (PINGUELLI ROSA, 1985). Em meio à crise econômica que assolou o país durante a década de 1980, ambas as obras foram progressivamente desaceleradas, até serem interrompidas, em meados de 1980.
Além dos contratempos das usinas, figuraram na mídia denúncias sobre a existência de dois grandes poços na base aérea da Serra do Cachimbo, no estado do Pará (FOLHA DE S. PAULO, 1986a; 1986b). Indícios apontavam que os poços haviam sido feitos pela Aeronáutica para a realização de testes de explosivos nucleares. No programa nuclear autônomo/paralelo, a Aeronáutica ficou responsável por pesquisas sobre tecnologia laser para fins nucleares e convencionais e sobre explosivos nucleares para fins pacíficos.
Após figurar em notícias de jornal, a existência do programa nuclear autônomo/paralelo foi confirmada pelo Presidente Sarney quando ele anunciou que cientistas brasileiros haviam dominado a tecnologia de enriquecimento de urânio pelo processo de ultracentrifugação. Nesse pronunciamento, realizado em 04 de setembro de 1987, o presidente enfatizou que tal desenvolvimento tecnológico havia sido alcançado sem qualquer auxílio externo, apenas com os recursos materiais e humanos do Brasil. Assim sendo, Sarney aproveitou a ocasião para elogiar aqueles que contribuíram para essa conquista. O Presidente também anunciou a construção de uma usina piloto de enriquecimento de urânio no Centro Experimental Aramar (CEA), da Marinha (PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, 1987).
35 Nem mesmo um mês havia se passado desde o anúncio do Presidente quando o governo do estado de Goiás declarou que um acidente radiológico grave havia acontecido na cidade de Goiânia. Em um hospital abandonado, catadores de um ferro-velho encontraram um aparelho de radioterapia. Eles consideraram o instrumento como sucata, desmontaram-no e repassaram suas partes para terceiros. No interior do aparelho, havia uma cápsula contendo cerca de 19 gramas de cloreto de césio-137, um isótopo radioativo (AIEA, 1988).
Diferentes sujeitos manusearam o material, o que levou à contaminação de pessoas, de animais e do meio ambiente. Na operação de limpeza, parte do solo teve que ser removido e várias construções foram demolidas. De acordo com a estimativa oficial, cerca de 112.000 pessoas foram examinadas para a verificação de contaminação radioativa, sendo que 297 tinham níveis consideráveis de material radioativo no corpo, e quatro pessoas morreram (AIEA, 1988). No entanto, esses números são questionados pela associação de vítimas, que argumenta que as estatísticas não incluem os danos e mortes relacionados ao acidente de Goiânia ocorridos após 1987 (BRASIL, 2006, p. 197).
Esse acidente radiológico – o maior do mundo ocorrido fora de uma usina nuclear – comoveu o país. A resposta ao acidente demonstrou a falta de preparo do setor nuclear. Até então, o único plano de emergência que existia no país era direcionado para a Usina Nuclear de Angra dos Reis, no Rio de Janeiro (LIMA, 2012). Não se cogitava a possibilidade de um acidente envolvendo uma fonte radioativa, tampouco havia no país um efetivo controle e fiscalização destas fontes.
Embora seja difícil afirmar com certeza, é possível que uma gestão mais aberta, com debate público e participação dos grupos interessados, tivesse antecipado problemas desse tipo, evitando danos tão grandes, e contribuído para um planejamento de emergência. Como notaram Abrucio e Loureiro (2004b), a participação dos cidadãos e o
36 debate bem informado tende a levar os formuladores a considerar aspectos até então negligenciados, ampliando a compreensão dos problemas e corrigindo erros de cálculo que, “na ausência deste processo, só apareceriam no momento da implementação e, portanto, com menor possibilidade de correção” (p. 53).
Em 1988, houve uma reformulação do setor nuclear realizada com base na opinião de um Grupo de Trabalho Interministerial (GTI). Estabelecido a partir de uma portaria da Secretaria Geral do Conselho de Segurança Nacional, o GTI realizou seus estudos e propôs recomendações em um espaço curto de tempo (cerca de três meses e meio). É possível que o ritmo acelerado dos trabalhos tenho sido motivado pelo processo constituinte, o qual caminhava para sua conclusão. Afinal, atuando em momento anterior à promulgação de uma nova Constituição, os agentes do Poder Executivo poderiam desfrutar de maior autonomia e evitar o controle do Legislativo sobre as atividades nucleares.
Assim sendo, em 31 de agosto de 1988, o Presidente Sarney sancionou o Decreto- Lei 2.464. O ato implicou na transformação da Nuclebrás em uma nova instituição, a Indústrias Nucleares do Brasil (INB), associada à estrutura da CNEN e responsável pela extração, processamento e tratamento industrial de urânio (BRASIL, 1988b). No ano seguinte, o Decreto-Lei foi rejeitado pelo Ato Declaratório de 14 de junho de 1989, uma vez que havia se esgotado o prazo delimitado pela nova constituição para a deliberação do Congresso Nacional sobre antigos Decretos-Leis. Embora invalidado, o Decreto-Lei continuou a representar a referência para a organização da INB e, ainda hoje, costuma ser mencionado em documentos oficiais como a base legal para as ações da empresa33.
No plano internacional, este período ficou marcado pelo aprofundamento da cooperação entre o Brasil e a Argentina na área nuclear. Na medida em que avançavam
33 A Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2016, por exemplo, cita o Decreto-Lei como base legal em diversas
37 os processos de redemocratização nos dois países, o diálogo sobre o tema nuclear se intensificou. A construção de entendimentos compartilhados a respeito da ordem nuclear abriu o caminho para um sistema bilateral de inspeções, que se concretizaria na década de 1990, com a criação da Agência Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares (ABACC)34.