CHAPTER 7 FULL-SCALE SIMULATIONS OF BUMPER BEAM-
7.3 Influence of yield criterion
Cada Órgão Setorial do Sistema de Planejamento, Orçamento e Finanças, após conhecido o “teto” informado pela SOF para as despesas discricionárias, é o responsável pelos estudos que levarão à fixação do “quinhão” destinado às suas unidades subordinadas.
No caso do MD, essa distribuição é realizada buscando-se o consenso85 entre os
representantes dos Órgãos Superiores, definidos como Administração Central, Marinha, Exército e Aeronáutica, na forma de rateio, tendente a aproximar-se da seguinte metodologia:
PLOA t= ƒ(PLOA t-1)
Este rateio pode ser influenciado por fatores externos, principalmente os que possam influenciar a percepção pública, como por exemplo, o caso do acidente aéreo ocorrido em 200686, em que a preocupação com o controle e segurança do tráfego aéreo (a cargo da
Aeronáutica) fez com que os recursos orçamentários previstos para aquela ação fossem preservados da distribuição pro rata, e ainda ressalvadas de serem contingenciadas87.
84ρ
t diferencia da stochastic disturbance de Davis, Dempster e Wildavsky (1966), pois segundo aqueles autores,
essa variável consistia em erros do modelo, e não à despesa nova, conforme proposto neste trabalho.
85 Conforme Portaria nº 406/MD, de 5 de março de 2008 (publicada no D.O.U em 6 de março de 2008, seção 1,
p. 11).
86 Em 29 de setembro de 2006 um Boeing 737-800 da companhia brasileira Gol Transportes Aéreos, com
1541 pessoas a bordo, desapareceu dos radares aéreos às 16h48min (UTC-3) enquanto cumpria a etapa
de Manaus (MAO) a Brasília (BSB) do voo 1907. Os destroços do avião foram encontrados no dia seguinte, 30 de setembro, em uma área densa de floresta amazônica na Serra do Cachimbo, a duzentos quilômetros de Peixoto de Azevedo, na região norte do estado de Mato Grosso. Não houve sobreviventes, o que o classifica como o segundo maior acidente aéreo do Brasil, ultrapassando a tragédia do Voo VASP 168, em 1982, em que morreram 137 pessoas no estado do Ceará; sendo ultrapassado mais tarde pelo Voo TAM 3054, em Julho de 2007, onde morreram 199 pessoas em São Paulo; e por ultimo sendo superado pelo voo Air France 447, onde morreram todas as 228 pessoas.
87 A Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2008 (Lei Nº 11.514, de 13 de agosto de 2007), que dispõe sobre as
diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2008, trouxe ressalva expressa em seu Anexo IV - Despesas que não serão objeto de limitação de empenho, nos termos do art. 9º §2º, da lei complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). Essa ressalva durou até a LDO para 2011 (Lei nº 12.309, de 9 de agosto de 2010), sendo vetada a partir da LDO para 2012 (Lei nº 12.465, de 12 de agosto de 2011), sob a
Quanto às despesas novas, ou seja, aquelas que não constaram na base do ano anterior, o MD também tende a seguir a sistemática adotada pela SOF, conforme as seguintes hipóteses:
1) Caso não tenham sido contempladas no “teto” divulgado pela SOF:
O Órgão Setorial do MD tende a desconsiderá-las também, devendo o Órgão Superior ou unidade responsável pela sua execução se programar internamente, de forma a acomodar essa nova despesa.
2) Caso tenham sido contempladas no “teto”:
Neste caso, poderão ocorrer três situações que serão discutidas entre Órgão Setorial e Órgãos Superiores: (1) essas despesas poderão ter tratamento diferenciado e o valor correspondente a elas não será objeto de rateio; (2) o valor correspondente a elas poderá ser objeto parcial de rateio; ou (3) o valor correspondente a elas poderá ser rateado entre os Órgãos Superiores (nessa situação, a despesa nova serviu apenas para elevar o “teto” do MD, e não teria qualquer tratamento diferenciado para o Órgão Superior). A discussão torna-se política e poderá demandar o arbítrio do Ministro, caso o consenso não chegue a termo.
Quaisquer que sejam as hipóteses escolhidas, o Órgão Setorial do MD tenderá a acompanhar a metodologia utilizada pela SOF, transmitindo as características incrementais do “teto” orçamentário aos “quinhões” dos Órgãos Superiores.
Invariavelmente, a regra de decisão adotada pelo Órgão Setorial para definir a distribuição do “quinhão” entre os Órgãos Superiores é definida pela seguinte identidade:
(12) Tt = aϹt-1 + bА t-1 + cЕ t-1 + dМ t-1 + Ǩ
seguinte razão exposta na mensagem de veto: “A exclusão de quaisquer dotações orçamentárias da base contingenciável dificulta o gerenciamento das finanças públicas, especialmente o alcance da meta de resultado primário. Ademais, deve-se destacar que a não exclusão de determinada despesa da limitação de empenho não inviabiliza a sua execução, mas, ao contrário, cria condições para que o gestor possa otimizar os recursos disponíveis.” (Mensagem nº 312, de 12 de agosto de 2011).
Sendo,
Tt o valor do “teto” divulgado pela SOF para o ano t, que será a proposta do Poder
Executivo (presidente budget) a ser submetida ao Congresso;
Ϲt-1 o “quinhão” (PLOA) da Administração Central do MD no ano t-1;
Аt-1 o “quinhão” (PLOA) da Aeronáutica no ano t-1;
Еt-1 o “quinhão” (PLOA) do Exército no ano t-1;
Мt-1 o “quinhão” (PLOA) da Marinha no ano t-1.
Ǩ valor aleatório, que não participa do rateio dos “quinhões”, definido por razões políticas ou variações entre os momentos PLOA e LOA.
a; b; c; d coeficientes que representam o incremento de cada Órgão Superior, em relação ao ano anterior.
A próxima Figura 17 representa graficamente o radar percentual da participação de cada Órgão Superior do MD, em cada exercício fiscal, para o período de 1995-2012, considerando o momento PLOA, e Ǩ já incorporado ao “quinhão”88.
Figura 17. Percentual anual de participação dos Órgãos Superiores do MD na composição total das despesas
discricionárias do MD, no momento PLOA, 1995-2012
Fonte: dados extraídos de ESTATÍSTICAS FISCAIS DEORF/MD
O gráfico da Figura 18, a seguir, compara as variações anuais das unidades do MD às variações anuais do IGP-DI (realizado), no momento PLOA, convertidos em números índices (1995=100), demonstrando que ambas apresentam tendências ascendentes. Enquanto os
Comandos Militares apresentam certa regularidade, o mesmo não se verifica quanto à Administração Central. Entretanto, considerando as variações dos Comandos Militares, o tamanho do incremento não se identifica com o tamanho do IGP-DI (ainda que este IGP-DI seja o realizado, e não o projetado, que serviu de base ao PLOA), confirmando que as despesas do MD não se alteram em função exclusiva de um único indexador econômico ou inflacionário, sendo influenciado por variáveis não métricas, conforme descrito anteriormente89. 0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500 550 600 650 700 750 800 850 900 950 1.000 1.050 1.100 1.150 1.200 1.250 1.300 1.350 1.400 1.450 1.500 1.550 1.600 1.650 1.700 1.750 1.800 1.850 1.900 1.950 2.000 2.050 2.100 2.150 2.200 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
ADM CENTRAL MARINHA EXÉRCITO AERONÁUTICA MD TOTAL IGP-DI
Figura 18. Variação das despesas de custeio e investimentos do MD, no momento PLOA, em valores R$
correntes, convertidos em números índices (1995=2013), comparadas à variação do IGP-DI, 1995-2012 Fonte: dados extraídos de Séries Estatísticas DEORF/MD.
Por sua vez, as inflexões (shift points), ainda que acentuadas, não descaracterizam a teoria incremental, e podem ser explicadas pelos “terremotos” (earthquakes), conceituados
por True, Jones e Baumgartner (2006). Nesses casos, o incrementalismo se manifesta anterior aos “terremotos”, na origem do processo de elaboração orçamentária.
Empiricamente, na Administração Central do MD, essas variações decorreram precipuamente pela crescente assunção, por aquela unidade, de programas, projetos e atividades conjuntas (em comum, envolvendo as três Forças Armadas), como a Missão de Paz das Nações Unidas para o Haiti (em 2005), Jogos Mundiais Militares (2010 e 2011) e Aquisição de Helicópteros para transporte de tropas (2012), ou de viés político, como a gestão do Sistema de Vigilância da Amazônia – SIVAM (em 2000) e a participação da União no Capital da Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária – Infraero (2007, 2008, 2009 e 2010).
Apesar de os recursos orçamentários alocados aos Comandos Militares seguirem certa regularidade e os shift points não serem tão evidentes, as variações na Administração Central acabam por desequilibrar essa harmonia, quando se analisa a despesa do MD em seu nível mais agregado.
Mesmo ao se indexar as despesas pelo IGP-DI (realizado), a observação da Figura 19, seguinte, reforça o argumento de que o tamanho do incremento seja influenciado pelas variáveis não métricas políticas, do “clima” e do “humor nacional”.
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110 120 130 140 150 160 170 180 190 200 210 220 230 240 250 260 270 280 290 300 310 320 330 340 350 360 370 380 390 400 410 420 430 440 450 460 470 480 490 500 510 520 530 540 550 560 570 580 590 600 610 620 630 640 650 660 670 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 ADM CENTRAL MARINHA EXÉRCITO AERONÁUTICA MD TOTAL IGP-DI
Figura 19.Variação das despesas de custeio e investimentos do MD, no momento PLOA, em valores constantes
de 2013, ajustados pelo IGP-DI, convertidos em números índices (1995=100), 1995-2012 Fonte: dados extraídos de Séries Estatísticas DEORF/MD.
4.1.3 A regra de decisão adotada pelo Congresso Nacional para o orçamento do MD