Inferens knyttet til to andeler

Caberá, então, por ora, a análise dos Comitês de Bacia Hidrográfica, órgãos colegiados com atribuições normativas, deliberativas e consultivas na bacia hidrográfica de sua jurisdição69, a quem se atribuem as características que mais se coadunam com o princípio de uma gestão descentralizada e participativa idealizada pela vigente Política Nacional de Recursos Hídricos (DEMOLINER, 2008, p. 79).

A política de gerenciar águas por bacias hidrográficas e com a participação da sociedade teve destaque na França em 1964 (VEIGA, 2007, p. 121) e serviu de ícone e modelo para outros países, inclusive o Brasil (POMPEU, 2010, p. 329).

Inicialmente concebido por meio da Lei nº 64-1245/1964, esse modelo consistia na constituição da bacia hidrográfica como divisão político-admininstrativa dos comitês, que serviriam de base para gestão dos respectivos recursos hídricos.

representantes do poder público municipal, dez representantes dos usuários e dez representantes de entidades da sociedade civil, de acordo com as informações extraídos do sítio eletrônico do referido Conselho (MINAS GERAIS, online).

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Respectivamente, artigo 38, parágrafo único e artigo 42, parágrafo único, da Lei nº 9.433/97.

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Artigo 1º, §1º da Resolução nº 5/2000 do Conselho Nacional de Recursos Hídricos. Paulo Affonso Leme Machado (2009, p. 513), a despeito da referida conceituação, defende a atribuição de personalidade jurídica aos respectivos Comitês, a fim de que possam ter mais autonomia e para que se caracterize uma maior facilidade para sua eventual responsabilidade jurídica em casos ineficiência de sua atuação. Segundo informações extraídas da Agência Nacional de Águas (2011, p. 30), contudo, tal sugestão não têm sido acatada na prática, tendo em vista a natureza de suas competências – de cunho mais deliberativo e consultivo -, cabendo as funções executivas às Agências de Água, essas sim dotadas de personalidade jurídica, conforme se verá a seguir.

Seria este composto por representantes das regiões e das coletividades locais situadas em toda ou parte da bacia; dos usuários e de pessoas competentes; e do Estado, notadamente do meio socioprofissional, cabendo ressaltar que as duas primeiras categorias deveriam totalizar dois terços do total de membros do Comitê70.

Embora tenha sido posteriormente ab-rogada pelo surgimento do Código do Meio Ambiente71 e por suas alterações posteriores, suas disposições permanecem similares e continuam intactos seus lineamentos básicos (POMPEU, 2010, p. 330), de tal sorte que o seu estudo constitui importante referencial teórico para o Brasil.

Por tais razões é que sua aplicação no ordenamento jurídico pátrio por meio da Lei nº 9.433/97 tem sido recebida com entusiasmo pelos juristas locais, inclusive tendo os comitês recebido a alcunha de “Parlamento de Águas” (OLIVEIRA, 2007, p. 46 e CAUBET, 2004, p. 189).

Com efeito, contrariamente ao que tem sido alardeado no meio jurídico, sua implementação remonta a períodos anteriores ao advento do referido diploma legal, mormente durante as décadas de 1970 e 1980, impulsionadas pelo contexto histórico de incentivo a uma gestão descentralizada e participativa dos recursos ambientais (ABERS; JORGE, 2005, p. 3), inclusive em decorrência dos fatores já expostos no presente trabalho em capítulo anterior.

A título ilustrativo, constam registros de implementação dos primeiros comitês de bacia de forma embrionária já em 1979, com a criação do Comitê de Estudos Integrados da Bacia do Guaíba, que aglutinou órgãos federais, estaduais e municipais na tarefa de sistematizar estudos em torno da questão hídrica, inclusive mediante propostas de enquadramento por classes de usos para os principais cursos de água da referida bacia (CÁNEPA; GRASSI, 2004, p. 2).

A partir da edição da referida Lei de Águas, contudo, é que os comitês de bacia já existentes foram consagrados com o devido respaldo normativo nacional, firmando-se como

70

Conforme a redação original: “article 13 - dans chaque bassin ou groupement de bassins il est créé un comité de bassin composé de représentants des régions et des collectivités locales situées en tout ou partie dans le bassin ; de représentants des usagers et de personnes compétentes ; et de représentants désignés par l'Etat, notamment parmi les milieux socio-professionnels. Les représentants des deux premières catégories détiennent au moins deux tiers du nombre total des sièges”.

71

Ordonnance n° 2000-914, de 2000. Atualmente a sua composição está delineada no artigo L213-8 do referido Code de l’environnement, na seguinte composição: 40% seriam representantes das regiões e das coletividades locais situadas na bacia; 40% seriam representantes dos usuários da água e de suas organizações profissionais, bem como de associações de defesa do meio ambiente, de defesa ao consumidor e demais pessoas competentes; e apenas 20% seriam representados por membros do Estado.

instrumentos de efetivação de uma política constitucional descentralizada e participativa (DEMOLINER, 2008, p. 80).

Atualmente é ampla a expansão desse importante instrumento de gestão, principalmente após a Lei nº 9.984/2000, instituidora da Agência Nacional de Águas.72 Suas áreas de atuação podem abranger a totalidade de uma bacia hidrográfica; uma sub-bacia hidrográfica de tributário do curso de água principal da bacia, ou de tributário desse tributário; ou ainda um grupo de bacias ou sub-bacias hidrográficas contíguas, conforme o artigo 37 da Lei das Águas73.

As suas competências envolvem, de acordo com o artigo 38 do referido diploma legal, a promoção do debate das questões relacionadas aos recursos hídricos; o arbitramento, em primeira instância administrativa, dos conflitos relacionados aos recursos hídricos; a aprovação do Plano de Recursos Hídricos da bacia e o acompanhamento de sua execução; a proposição de eventuais isenções da obrigatoriedade de outorga de direitos de uso dos recursos hídricos aos conselhos nacionais ou estaduais competentes; e o estabelecimento de mecanismos de cobrança pelo uso de recursos hídricos, inclusive com a sugestão de valores a serem cobrados.

A questão fundamental pertinente ao órgão reside em sua composição, prelecionada pelo artigo 39 da Lei de Águas, a partir da representação da União; dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios em cujos territórios se situem suas respectivas áreas de atuação, ainda que parcialmente; dos usuários das águas da região; e das entidades civis de recursos hídricos com atuação comprovada na bacia.74

Ressalte-se ainda, de acordo com o parágrafo primeiro do supracitado dispositivo, o número de representantes de cada setor, bem como os critérios para sua indicação, serão

72

Segundo dados da referida agência reguladora, em 2010 existiam um total de 160 comitês interestaduais de bacia hidrográfica e 164 comitês de bacia estaduais.

73

Relativamente às suas áreas de atuação, é tormentosa a polêmica acerca do respectivo espectro de competência dos referidos comitês. Paulo Affonso Leme Machado (2009, p. 514) defende a existência de Comitês federais, estaduais e mistos, respectivamente a partir da existência de cursos de água pertencentes à União, aos Estados ou nos casos em que rios federais e estaduais façam parte de uma mesma bacia ou sub-bacia, na situação de rio principal e afluente. Essa tipologia, contudo, não foi consagrada pela lei ou pela resolução do CNRH que disciplina a questão, cabendo a esta última apenas sobrelevar a importância de articulação entre os respectivos entes no caso de rios de domínio dos Estados que sejam afluentes de rios de domínio da União, conforme os critérios estabelecidos pelos respectivos conselhos nacionais e estaduais (artigo 3º da Resolução nº 5/2000).

74

A referida lei define ainda a inclusão de um representante do Ministério das Relações Exteriores nos Comitês de Bacia Hidrográfica relativos a rios fronteiriços e transfronteiriços de gestão compartilhada, bem como representantes da Fundação Nacional do Índio (FUNAI) e das comunidades indígenas interessadas, nos casos de comitês relativos a territórios que abranjam terras indígenas, de acordo, respectivamente, com os § 2º e 3º da Lei nº 9.433/97.

estabelecidos nos regimentos dos comitês, limitada a representação dos poderes executivos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios à metade do total de membros.

Christian Guy Caubet (2004, p. 190) tece severas críticas, dentro desse contexto, à porcentagem de votos estabelecida pela Resolução nº 5/2000 do CNRH75 para os referidos comitês, nos moldes de até quarenta por cento para os representantes do Poder Público (União, Estados, Distrito Federal e Municípios); no mínimo vinte por cento para os representantes das entidades civis; e quarenta por cento para os usuários de recursos hídricos, constituídos, como já visto, de pessoas físicas ou jurídicas com interesse direto na outorga de direito de uso dos supracitados recursos.

Nesse sentido, cabe inicialmente ressaltar que, embora não possa indicar soluções normativas para os comitês de bacia hidrográfica relativos a rios de domínio estadual, a referida resolução tem sido utilizada como referência para as respectivas legislações estaduais sobre o assunto76, o que acaba por acarretar a disseminação de uma gestão participativa praticamente nominal (CAUBET, 2004, p. 189).

Ademais, sobreleva-se no mecanismo de gestão adotado pelo Brasil a tendência a uma lógica sociotécnica, que transmuta as relações de poder em debates e negociações conjuntas entre leigos e peritos (JACOBI; BARBI, 2007, p. 241), caso em que se evidencia uma disparidade entre as duas categorias, dificultando o consenso e a igualdade material entre os componentes da gestão.

A esse respeito, segue a concepção crítica dos autores:

Cabe ressaltar que numa negociação em bases sociotécnicas entre atores diferenciados, configuram-se assimetrias na situação dos atores, tanto em termos econômicos, como sociais e políticos, o que coloca a questão da capacidade de negociação e de estabelecer pactos. Dada a complexidade do processo e das dificuldades de se consolidar um parâmetro de cidadania ambiental, em muitos casos as lógicas de gestão ainda centram numa forte prevalência do componente técnico como referencial de controle (JACOBI; BARBI, 2007, p. 242).

75

Art. 8º Deverá constar nos regimentos dos Comitês de Bacias Hidrográficas, o seguinte: I - número de votos dos representantes dos poderes executivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, obedecido o limite de quarenta por cento do total de votos; II - número de representantes de entidades civis, proporcional à população residente no território de cada Estado e do Distrito Federal, cujos territórios se situem, ainda que parcialmente, em suas respectivas áreas de atuação, com pelo menos, vinte por cento do total de votos, gar ida a participação de pelo menos um representante por Estado e do Distrito Federal; III – número de representantes dos usuários dos recursos hídricos, obedecido quarenta por cento do total de votos; e o mandato dos representantes e critérios de renovação ou substituição.

76

A Agência Nacional de Águas (2011, p. 35) elenca alguns exemplos ilustrativos, como o do Comitê da Bacia Alto Tietê, em São Paulo, com representação de 66,7% de votos para Poder Público, 14, 7% para os usuários e apenas 18,7% para os representantes das entidades de interesse civil. O Comitê da Bacia de Sinos, situada no Rio Grande do Sul, é considerada uma das mais democráticas, com 20% de votos para os membros do Poder Público e 40% para os usuários e para as organizações civis, respectivamente.

Essa concepção sociotécnica, embora seja um avanço em relação à burocracia estatal em termos clássicos, ainda se encontra arraigada de uma tecnocracia relutante, ranço de um histórico recente vivenciado pela Administração Pública, de acordo com a explanação do capítulo anterior.

Por essas razões, José Carlos Saldanha Machado (2003, p. 130) adverte sobre a necessidade de rompimento com essa cultura administrativista, a partir da compreensão de que qualquer critério técnico serve, em alguma medida, a propósitos políticos, éticos ou morais, descabendo, portanto, qualquer tentativa de tutela sociotécnica na gestão democrática das águas, devendo, ao contrário, haver um permanente incentivo à participação ampliada das populações envolvidas.77

Infelizmente, cabe ressaltar ainda que o artigo 47 da Lei de Águas amplia ainda mais essa concepção sociotécnica, limitando, por conseguinte, uma efetivação do princípio participativo norteador da gestão hídrica. Com efeito, o referido dispositivo considera organizações civis, para efeitos legais, apenas consórcios e associações intermunicipais de bacias hidrográficas (inciso I); associações regionais, locais ou setoriais de usuários de recursos hídricos (inciso II); organizações técnicas e de ensino e pesquisa com interesse na área de recursos hídricos (inciso III); organizações não-governamentais com objetivos de defesa de interesses difusos e coletivos da sociedade (inciso IV); e outras organizações reconhecidas pelo Conselho Nacional ou pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos (inciso V).

Com isso, não apenas é proporcionada uma intromissão do Poder Público em diversos incisos do referido dispositivo - a exemplo dos inciso I e II78 –, como também se amplia a concepção sociotécnica desse gerenciamento, limitando ainda mais a participação já tão tormentosa da sociedade civil na gestão hídrica.

Por fim, outro aspecto relevante a ser aqui problematizado diz respeito à prevalência da lei aos setores empresariais, em detrimento das coletividades envolvidas com os recursos hídricos da região (CAUBET, 2004, p. 206-207). Isso culmina numa inclinação à mercantilização do bem vital, desqualificando as lutas históricas de acesso à água e relativas à

77

Karine Silva Demoliner (2008, p. 83-84), por sua vez, defende segundo a qual, à medida em que a população se engaja e participa dos debates, sua apreensão técnica consequentemente se amplia, voltada para a implementação das ações julgadas necessárias para a determinada comunidade. A esse respeito, aduz que não se deve subestimar a capacidade popular de apreender as complexas questões a envolverem os recursos hídricos, principalmente relativamente àqueles organismos e movimentos sociais especializados em tratar do tema no seu cotidiano.

sua caracterização como recurso ambiental de natureza difusa, para fortalecer uma cultura de consumo e de acumulação de capital que não se coaduna com uma gestão efetivamente participativa (SANTOS; SAITO, 2006, p. 21).

Nesse sentido, cabe igualmente a comparação com o modelo francês, tido como referência para a elaboração do diploma legal regulador da gestão brasileira. Conforme já visto, o referido modelo subdivide os grupos de interesse entre representantes das coletividades locais situadas ao redor da bacia, representantes dos usuários da água e demais pessoas competentes e entre os membros do Estado.

Contudo, relativamente à segunda categoria mencionada, há uma diferença crucial entre os modelos francês e o brasileiro. No primeiro, são verificados representantes tanto do setor empresarial (distribuidores de água, indústrias e empresas hidrelétricas) quanto dos setores de consumo, de força de trabalho e de defesa do meio ambiente, tais como associações de consumidores e sindicatos de trabalhadores (VEIGA, 2007, p. 142). Já no segundo, privilegiam-se predominantemente os agentes econômicos, sujeitos à outorga do direito de uso ao recursos hídricos, tais como empresas de abastecimento urbano, indústrias de captação e diluição de efluentes industriais ou agentes do setor hidroelétrico.79

Para Christian Guy Caubet (2004, p. 206), o privilégio dado aos agentes econômicos na Lei de Águas vigentes afasta da gestão hídrica justamente o beneficiário prioritário: o ser humano, enquanto usuário específico e consumidor. A esse respeito, arremata o autor:

No contexto atual, com efeito, era da maior urgência que o poder público adotasse uma política pública de fomento à participação dos consumidores de água; notadamente de água potável distribuída nas residências. [...] É só através de uma política pública de participação, de informação e de responsabilização efetivas, que será possível evitar a tragédia que se anuncia. Por outro lado, o exemplo francês ajuda a entender que não só de agentes econômicos vive o contexto da água. [...] A contribuição desses outros grupos ao bem-estar geral ou à qualidade de vida, das gerações atuais e vindouras, não se reduz a uma equação monetária. Todavia, não há espaço para eles numa legislação que reduz a água à condição de mercadoria.

Logo, vislumbram-se na vigente lei potencialidades para o fortalecimento de espaços deliberativos no cumprimento de uma gestão descentralizada e participativa, fundamento da Política Nacional de Recursos Hídricos. Para que tal ocorra, contudo, devem

79

De acordo com o artigo 14 da Resolução nº 5/2000 do CNRH, os usos sujeitos à outorga serão classificados pelo Conselho Nacional de Recursos Hídricos, em conformidade com a vocação da bacia hidrográfica, entre os seguintes setores usuários: abastecimento urbano, inclusive diluição de efluentes urbanos; indústria, captação e diluição de efluentes industriais; irrigação e uso agropecuário; hidroeletricidade; hidroviário; pesca, turismo, lazer e outros usos não consuntivos.

ser analisados minuciosamente os dispositivos legais com vistas a possibilitar a superação dos entraves aqui verificados e garantir a efetividade de uma gestão democrática, enquanto instrumento fundamental para a concretização dos aspectos basilares que giram em torno da manutenção dos preciosos recursos hídricos existentes no território nacional.

Diante do exposto, o presente trabalho buscou apresentar os principais desafios concernentes ao modelo participativo regulamentado pela Lei nº 9.433/97, a fim de concretizar os princípios democráticos vigentes no ordenamento jurídico pátrio em suas mais diversas acepções e com vistas à efetivação da gestão descentralizada e participativa consagrada no referido diploma legal enquanto fundamento da Política Nacional de Recursos Hídricos.

Inicialmente, percebe-se que o fortalecimento de instrumentos de participação popular e a criação de espaços deliberativos têm sido fundamentais para a consolidação de uma gestão democrática e compartilhada, consubstanciando tendências contemporâneas assentes a um Estado Democrático de Direito.

Dentro desse contexto, a referida ampliação de espaços participativos passa necessariamente por transformações na concepção dogmática clássica do Direito Administrativo, a fim de promover avanços qualitativos nos vetustos moldes de representação estatal para a consecução de políticas públicas.

Revela-se, assim, um interesse crescente na construção de uma Administração Pública legitimadora e com fulcros constitucionais cada vez mais profundos, possibilitando a existência de governabilidades democráticas fundadas na participação política (LEAL, 2006, p. 69).

Tais mecanismos de gestão compartilhada assumem particular importância na condução das políticas públicas da seara ambiental, tanto por seu contexto histórico quanto pela própria natureza jurídica dos referidos recursos. Essa gestão compartilhada, quando associada a um incremento dos meios de informação e de educação ambiental, resulta num comprometimento social maior e na consequente construção de políticas socioambientais eficientes e corresponsáveis.

Os recursos hídricos ocupam papel relevante nesse processo, alcançando visibilidade ampla nos fóruns internacionais sobre o tema, dada as estatísticas cada vez mais preocupantes em torno da escassez hídrica e do crescente número de conflitos sociais envolvendo o uso das águas.

Nesse sentido, os maiores desafios em torno da vigente regulamentação brasileira sobre o tema residem em garantir que os espaços de deliberação existentes sejam efetivamente públicos, tanto no seu formato quanto nos seus resultados (JACOBI; BARBI, 2007, p. 242).

Quando analisada sob essa ótica, a Lei nº 9.433/97, instituidora da Política Nacional de Recursos Hídricos, surge como diploma fundamental na elaboração de uma

gestão descentralizada e participativa das águas, regulamentando os respectivos instrumentos gestores e as instituições responsáveis por sua concretização.

Influenciada por um contexto de ideologias ambientais democráticas, o mencionado sistema legal elege ainda uma gestão pública colegiada organizada por meio do estabelecimento das bacias hidrográficas enquanto unidades de planejamento regional, que devem ser gerenciadas por comitês de bacia participativos e abertos aos diferentes atores sociais associados ao uso da água.

Contudo, embora os Comitês de Bacia Hidrográfica constituam um avanço considerável na condução de uma gestão compartilhada e participativa, é necessário avançar bem mais na construção de processos decisórios cada vez mais independentes da tutela estatal, fortalecendo os canais abertos já existentes para a participação popular e proporcionando a pluralização dos atores sociais envolvidos na gestão hídrica.

Tornam-se urgentes, portanto, alterações profundas no paradigma ainda prevalecente, a fim de proporcionar a garantia de uma cidadania efetiva, possibilitada por meio de uma ampla participação popular na condução das políticas públicas.

Essas implementações democráticas, quando associadas a mecanismos de informação e de educação ambientais, trazem como conseqüência inarredável a efetividade das decisões políticas em torno da questão hídrica, contribuindo para o surgimento de uma cultura de gerenciamento integrada e corresponsável.

REFERÊNCIAS

ABERS, Rebecca; JORGE, Karina Dino. Descentralização da gestão da água: Por que os Comitês de Bacia estão sendo criados? Ambiente & Sociedade, vol. VIII, n. 2. jul/dez 2005. Disponível em: < http://www.scielo.br/pdf/%0D/asoc/v8n2/28607.pdf> Acesso em: 10 jan. 2013.

ACEVEDO, Cláudia Rosa; HERMOSILLA, José Luís Garcia; SILVA, Ethel Cristina Chiari. Mercantilização da água: uma análise crítica. In: FERRANTE, Vera Lúcia Silveira Botta; LORENZO, Helena Carvalho de; RIBEIRO, Maria Lúcia (Orgs.). Alternativas de

sustentabilidade e desenvolvimento regional. Rio de Janeiro: E-papers, 2007.

AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS. O Comitê de Bacia Hidrográfica: o que é e o que faz?

Caderno de capacitação em recursos hídricos, vol. 1. Brasília: SAG, 2011. Disponível em:

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