Inferens for ett populasjonsgjennomsnitt

Considerada um dos pontos nucleares da tutela ambiental, a participação se eleva ao patamar de verdadeiro princípio no estudo do direito do meio ambiente, com fundamento na redação legal do artigo 225 da Constituição Federal34, que exige da coletividade, juntamente com o Poder Público, a necessária proteção e preservação desse bem difuso que lhe pertence (FIORILLO, 2011, p. 123).

Nesse sentido, inclusive, a seara ambiental é tida como pioneira na inclusão da participação popular como elemento necessário para a adequada proteção dos bens de interesse difuso35, proporcionada pela pressão dos mais diversos segmentos da sociedade civil

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Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.

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De acordo com os ensinamentos de Marie-Angèle Hermite, o próprio direito ambiental surgiu em decorrência - mais do que de um universo político - de uma demanda da sociedade civil, cuja implementação ocorreu e ocorre sob o controle e a pressão constantes desses segmentos sociais, inclusive freqüentemente contra os interesses do Poder Público. Nesse sentido é que a ilustre teórica francesa inclui o direito ambiental nos moldes da chamada “nova gorvernança”, a partir da qual há uma gestão compartilhada entre as autoridades públicas

e impulsionada por seu reconhecimento em âmbito internacional, mormente em conferências e em fóruns promovidos pela Organização das Nações Unidas sobre a temática (MIRRA, 2010, p. 42).

A título ilustrativo, destaca-se já a primeira conferência específica das Nações Unidas pra lidar com a temática ambiental, realizada em Estocolmo no ano de 1972 e denominada Conferência do Meio Ambiente Humano.

Já nessa ocasião foram reunidos, além das delegações oficiais dos Estados, cerca de 700 (setecentos) observadores enviados por organismos não-governamentais com atuação na área ambiental, o que já demonstra o nítido envolvimento da sociedade civil nas deliberações sobre o assunto, cabendo salientar inclusive a ocorrência de eventos paralelos no mesmo período, organizados por movimentos sociais e grupos ecológicos que não se sentiam representados pelas delegações oficiais (MIRRA, 2010, p. 44), situação essa que tradicionalmente se repete nas demais conferências ambientais ao longo dos anos36.

Posteriormente a esse evento, outras conferências foram realizadas, inclusive com menção expressa à importância da participação popular em seus documentos oficiais. Nesse sentido, Lynda Collins (2007, p. 129) elenca alguns importantes exemplos, como o princípio 23 da Carta Mundial da Natureza, segundo o qual todas as pessoas, de acordo com suas legislações nacionais, devem ter a oportunidade de participar, individualmente ou não na formulação de decisões no que concerne ao meio ambiente e devem ter acesso aos meios de reparação quando o seu meio ambiente haja sofrido dano ou degradação37, a Agenda 21, entre seus capítulos 23 e 32, a partir dos quais se afirma que um dos pré-requisitos fundamentais para se alcançar o desenvolvimento sustentável é a ampla participação social na elaboração de decisões38, ou ainda o princípio 10 da Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, segundo o qual as questões relativas ao meio ambiente são mais bem tratadas com a participação de todos os cidadãos diretamente interessados. No âmbito nacional, cada indivíduo deveria ter acesso apropriado às informações referentes ao assunto, tradicionais e os mecanismos de participação democrática direta da população. (VARELLA; PLATIAU, 2004, p. 10).

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Recentemente, por exemplo, paralelamente à Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável (UNCDS) Rio + 20, realizada no ano de 2012, foi organizada a Cúpula dos Povos, evento promovido pela sociedade civil global, partindo das insatisfações com a pauta da conferência oficial e de sua capacidade de mitigar as históricas injustiças sociais e ambientais.

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Principle 23 - all persons, in accordance with their national legislation, shall have the opportunity to participate, individually or with others, in the formulation of decisions of direct concern to their environment, and shall have access to means of redress when their environment has suffered damage or degradation.

38 _{De acordo com a referida autora (2007, p. 130), “Agenda 21 recognized that one of the fundamental}

assim como lhe deveriam ser garantidas as oportunidades de influenciar nas respectivas tomadas de decisões39.

Dentro desse contexto, o destaque cabe à Convenção de Aarhus, considerada uma das mais importantes sobre o assunto40. Com efeito, logo no seu artigo 1º, após reconhecer a importância do acesso à informação e da participação pública nos processos decisórios a fim de se garantir a justiça ambiental, a convenção assim define o seu objeto:

Afin de contribuer à protéger le droit de chacun, dans les générations présentes et futures, de vivre dans un environnement propre àassurer sa santé et son bien_être, chaque Partie garantit les droits d'accès à l'information sur l'environnement, de participation du public au processus décisionnel et d'accès à la justice en matière d'environnementconformément aux dispositions de la présente Convention.41

Ainda segundo a convenção, no que mais de perto interessa ao presente trabalho, a participação pública na seara ambiental comporta duas atuações principais: participação nas decisões relativas às atividades ambientais específicas e participação no que concerne aos planos, programas e políticas públicas em matéria ambiental (NEGRUT, 2005, p. 51).

Tais aspectos se justificam, segundo o preâmbulo da convenção, a partir do reconhecimento de que a participação pública nos processos decisórios fundamentais (gerais e específicos, como se pôde ver) permite à sociedade uma sensibilização maior diante das questões ambientais, possibilitando a tomada de decisões eficientes, legítimas e transparentes42.

Resta verificada, portanto, a crescente importância dada à questão no âmbito internacional, reiteradamente verificada nas principais conferências e resoluções promovidas pelas Nações Unidas e ratificada pela aceitação dos países-membros, dentre os quais se inclui

39 _{Sobre o respective dispositivo, assim se proncuncia a autora (2007, p. 130): “environmental issues are best}

handled with the participation of all concerned citizens, at the relevant level. At the national level, each individual shall have appropriate access to information concerning the environment that is held by public authorities, including information on hazardous materials and activities in their communities, and the opportunity to participate in decision-making processes. States shall facilitate and encourage public awareness and participation by making information widely available. Effective access to judicial and administrative proceedings, including redress and remedy, shall be provide”.

40

Notadamente a doutrina francesa, incluindo nomes como Michel Delnoy (2005, p. 23) e Vasilica Negrut (2005, p. 47-53).

41 _{“Para ajudar a proteger o direito de cada indivíduo, das gerações presentes e futuras a viver num ambiente}

adequado à sua saúde e bem-estar, cada Parte deve garantir os direitos de acesso à informação sobre o meio ambiente, participação pública na tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente, em conformidade com as disposições da presente Convenção” (tradução nossa).

42

Com efeito, assim dispõe o preâmbulo, em versão original: “Reconnaissant que, dans le domaine de l'environnement, un meilleur accès à l'information et la participation accrue du public au processus décisionnel permettent de prendre de meilleures décisions et de les appliquer plus efficacement, contribuent à sensibiliser le public aux problèmes environnementaux, lui donnent la possibilité d'exprimer ses préoccupations et aident les autorités publiques à tenir dûment compte de celles-ci.”

o Brasil, cuja implementação das obrigações assumidas no plano internacional se verifica já no próprio texto constitucional e nas interpretações jurídicas e principiológicas acerca do direito ambiental.

Com efeito, apesar de não existir referência expressa ao princípio da participação na Constituição Federal vigente, percebe-se no constituinte uma ampliação significativa de espaços de participação pública em matéria ambiental43, inclusive enquanto decorrência lógica da institucionalização de um Estado Democrático-Participativo44 e enquanto corolário do próprio direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, que implica no correlato dever de proteção imposto ao Poder Público e à coletividade (BENJAMIN, 2008, p. 40), conforme já visto.

Mais do que um direito, portanto, a participação pública se configura num verdadeiro dever atribuído à coletividade, a fim que assuma uma postura ativa na defesa e na preservação da qualidade ambiental, o que pressupõe sua responsabilidade na gestão e nas decisões suscetíveis de afetar o meio ambiente (MIRRA, 2010, p. 99).

Assim é que o uso efetivo dos espaços da esfera pública, na linha habermasiana defendida no tópico anterior, adquire particular importância na complexa seara ambiental, traduzida como um interesse difuso e como um direito-dever fundamental de qualquer cidadão (MEDEIROS, 2004, p. 159).

Por essas razões, a participação popular encontra amplo reflexo nos espaços da esfera pública, a partir de suas estruturas comunicacionais que propiciam à sociedade civil uma sensibilidade mais aguçada em relação aos novos problemas ambientais, quando comparada aos grandes centros da política (MEDEIROS, 2004, p. 161).

Dentro desse contexto, portanto, a doutrina brasileira45 identifica dois elementos fundamentais para a efetivação dessa atuação conjunta entre Poder Público e sociedade: a informação e a educação ambiental.

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Apesar disso, o referido caput do artigo 225 é tipo como fundamento basilar do princípio, cumprindo ainda notar outras manifestações esparsas trazidas pelos dispositivos constitucionais e aduzidas por Álvaro Luiz Valery Mirra (2010, p. 87), na incumbência do Poder Público de proteger o patrimônio cultura brasileiro, com a colaboração da comunidade, conforme o parágrafo primeiro do artigo 216, ou a participação processual direta dos cidadãos por via da ação popular e da ação civil públic, de acordo com o artigo 5º, inciso LXXII e com o artigo 219, parágrafo primeiro, respectivamente.

44

Ao ilustrar os entraves vivenciados pelas normas ambientais em regimes ditatoriais, o Ministro Herman Benjamin (2008, p. 40) cita como exemplo a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, datada de 1981, época em que as liberdades políticas ainda não eram plenamente exercidas no país, e que por tal razão vivenciou um “[...]processo de hibernação letárgica, à espera de tempos mais propícios à sua implementação.”)

45

A título exemplificativo, citam-se Celso Antônio Pacheco Fiorillo (2011, p. 124) e Fernanda Luiza Fontoura de Medeiros (2008, p. 2004).

O primeiro elemento estaria associado ao dever de promoção à educação ambiental por parte do Poder Público, disposto constitucionalmente no artigo 225, § 1º, inciso VI, da Constituição Federal, podendo ainda ser associado ao direito à informação previsto no artigo 5º, inciso XIV, assegurado ainda pelos artigos 5ª, inciso XXXIII e 220, § 1º, todos da referida Lei fundamental.

O segundo elemento, por sua vez, possui referência constitucional expressa, por meio do já aduzido artigo 225, § 1º, inciso VI e presente em diversos dispositivos da legislação ordinária, cabendo ressaltar a Lei nº 9.795/99, que regula o supracitado artigo e institui a Política Nacional de Educação Ambiental, inclusive elencando o incentivo à participação individual e coletiva, permanente e responsável, na preservação do equilíbrio do meio ambiente como um de seus objetivos fundamentais (art. 5ª, inciso IV).

Quando trazidos especificamente para o estudo das águas, tais elementos se mantêm, coligados em torno da proclamada cooperação entre Estado e Sociedade para a solução dos problemas da seara hídrica. Tal participação social é enfatizada ainda em documentos internacionais específicos sobre o assunto, de que se têm como exemplos a Declaração de Dublin de 199246 e a Declaração de Haia sobre Segurança Hídrica no Século XXI47 (COMMETTI; VENDRAMINI; GUERRA, 2008, p. 65).

Outrossim, relativamente ao elemento educativo aplicável à preservação hídrica, seu conteúdo comporta três fases, iniciando com o ensino de técnicas de preservação e reconstituição dos recursos hídricos; em seguida preparando os indivíduos para a utilização dos meios legais e institucionais a fim de proteger o precioso bem; e culminando na compreensão imprescindível acerca do processo básico de gestão hídrica (COMMETTI; VENDRAMINI; GUERRA, 2008, p. 66).

Nesse sentido, a Carta de Montreal sobre Água Potável institui dispositivo específico sobre o assunto, conforme se vislumbra a seguir, no que tange aos seus princípios orientadores:

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Princípio 2 – Gerenciamento e desenvolvimento da água deve ser baseado numa abordagem participativa, envolvendo usuários, planejadores e legisladores em todos os níveis.

A abordagem participativa envolve uma maior conscientização sobre a importância da água entre os legisladores e o público em geral. Isto significa que as decisões são tomadas no menor nível possível com participação total do público e envolvimento de usuários no planejamento e implementação de projetos de água.

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De acordo com a terceira cláusula do referido documento, para atingir a segurança hídrica, é necessário o enfrenamento de diversos desafios, dentre os quais se destaca o de governar racionalmente os recursos hídricos, assegurando uma administração competente e que considere o envolvimento da população e os interesses de todos os atores na gestão dos recursos hídricos.

4. Miser sur l'éducation et la formation des populations. Partant du constat que les solutions purement techniques ne suffisent pas à elles seules à assurer une meilleure qualité de vie aux populations, il est nécessaire de prévoir avec tout projet et programme liés à l'eau, un volet formation visant également les hommes et les femmes. Dans ce domaine, certains principes se dégagent: […] la formation comprend non seulement l'aspect technique, mais également la formation plus globale incluant l'hygiène, la santé ainsi qu'une meilleure compréhension du cycle de l'eau dans la nature et des moyens permettant de l'utiliser adéquatement; […] adopter une approche participative dans la formation et s'appuyer davantage sur les compétences et les ressources locales dans tout programme de formation et d'éducation.48

Relativamente ao segundo pilar de efetivação da participação popular na gestão das águas, surge o seu elemento informativo, a fim de garantir a efetiva propagação dos dados atinentes à valorização desse recurso hídrico por parte da coletividade diretamente interessada em sua preservação. A esse respeito, elucidativa é a Declaração de Paris de 1998 sobre águas e desenvolvimento sustentável, que tem como uma de suas linhas diretivas o seguinte objetivo:

Améliorer la connaissance, la formation et l'information, en encourageant un transfert accru de technologies et de savoir-faire, la mise en place de systèmes d'observation et d'information sur les ressources en eau et les divers usages de celles-ci et l’organisation de programmes de soutien à la formation professionnelle initiale et continue. Cette action devrait s'accompagner d'une association accrue au processus décisionnel des populations vivant dans la pauvreté et défavorisées, des communautés autochtones, des jeunes, des autorités locales, des responsables de communautés locales et des ONG. Les femmes devraient pouvoir participer de manière pleine et entière à la définition des projets et à leur mise en œuvre.49

Assim, delineado o contexto de seu surgimento e compreendidos os institutos fundamentais atinentes à participação popular na gestão ambiental dos recursos hídricos, urge que sejam estudados agora os dispositivos de sua incorporação no território nacional, mormente por meio da Lei nº 9.433/97, que institui uma Política Nacional dos Recursos Hídricos fundamentada em uma gestão descentralizada e participativa, consignando ainda

48 _{“4. Enfatizar a educação e a formação das pessoas. Notando que as soluções puramente técnicas não são}

suficientes em si para garantir uma melhor qualidade de vida para as pessoas, é necessário prever projetos ou programas relacionado com a água, como instrumentos de formação também para os homens e mulheres . Nesta área, surgem certos princípios: [...] treinamento que inclui não só a técnica, mas também a formação mais abrangente, incluindo higiene, saúde e uma melhor compreensão do ciclo da água na natureza e como usá-lo corretamente, [...] uma abordagem participativa em formação e dependem mais de habilidades e recursos locais em qualquer formação e educação” (tradução nossa).

49 _{“Melhorar o conhecimento, a formação e a informação, incentivando uma transferência crescente de}

tecnologia e know-how, o estabelecimento de sistemas de monitoramento e de informações sobre os recursos hídricos e os diversos usos destes e a organização de programas de apoio inicial e de contínua formação profissional. Isto deve ser acompanhado por uma maior participação na tomada de decisões de pessoas que vivem na pobreza e desfavorecidos, comunidades indígenas, jovens, autoridades locais, líderes comunitários e ONGs locais. As mulheres devem ser capazes de participar plenamente na definição e implementação de projetos” (tradução nossa).

especial atenção para os elementos de incentivo à educação e à informação hídrica, a fim de possibilitar a efetividade da referida gestão participativa.

4 ANÁLISE DA GESTÃO HÍDRICA BRASILEIRA E DE SUAS REPERCUSSÕES