POLÍTICAS PÚBLICAS, REDES SOCIAIS E O SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
... Faro do planeta e do firmamento, Bússola enamorada da eternidade, Um sentimento lancinante de horizontes,
um poder de abraçar, de envolver as coisas sofredoras,
e levá-las no ombros, como os anhos e as cruzes. E somos um bando sonâmbulo,
Passeando com felicidade Por lugares sem sol nem lua. Compromisso – Cecília Meirelles
Neste capítulo, serão abordados os desafios existentes na estruturação das redes sociais e das políticas públicas de enfrentamento à violência doméstica e sexual contra crianças e adolescentes, como integrantes das políticas de assistência social, em uma interface permanente com as demais políticas. Para tanto, será definido primeiramente, o que vem a ser política baseada nos princípios estabelecidos por Hanna Arendt. Para isso, passar-se-á rapidamente pelo conceito de ideologia segundo Zizek e, posteriormente, serão estabelecidos os principais conceitos de redes sociais, baseando-se em Whitaker, Castells, Brandt e Tschiedel.
3.1 - Conversando sobre a relação entre Política, Estado e Ideologia
As definições de política, na nossa língua portuguesa, são as seguintes: 1. Ciência dos fenômenos do Estado; ciência política;
2. Sistema de regras respeitantes à direção dos negócios políticos; 3. Arte de bem governar os povos;
4. Conjunto de objetivos que foram determinados pelo programa de ação governamental e condicionam a sua execução;
5. Princípio doutrinário que caracteriza a estrutura constitucional do Estado; 6. Posição ideológica a respeito dos fins do Estado; [...]
7. Habilidades no trato das relações humanas, com vistas à obtenção dos resultados desejados;
8. Civilidade, cortesia;
9. Astúcia, ardil, artifício, esperteza [...]. (Ferreira, 2000:543)
Dentre as definições de Ferreira, será destacada aquela que entende política como uma posição ideológica a respeito dos fins do Estado. A razão dessa escolha é a crença de que qualquer conceituação sobre política sempre será atravessada pela idéia do que é a vida em comunidade e o que se pensa sobre a relação entre o governo e a vida do cidadão.
Associando livremente é possível pensar que o conjunto de idéias articuladas sobre a vida em comunidade leva ao conceito de Estado, pois é o Estado que modernamente assume a função de mediar a vida dos cidadãos. Entretanto, há várias maneiras de se pensar esse papel político do Estado.
Hanna Arendt recupera a origem do Estado democrático tendo por base o conceito de Aristóteles sobre a polis,no qual se pensava o político como sinônimo de liberdade. É possível ver o quanto a política se desvirtuou do seu verdadeiro sentido, pois considerando o fato da pluralidade dos homens, ela [a política] deve, portanto, organizar e regular o convívio de diferentes, não de iguais. (Arendt, 2007).
Associando um pouco mais, pergunta-se sobre as ideologias que sustentam as opiniões e a manutenção do formato de Estado que se tem atualmente. Para tanto, parte-se do pressuposto que a ideologia nada tem a ver com “ilusão”, com uma representação equivocada e distorcida do seu conteúdo social (Zizek, 1996, pg. 12). A visão de ideologia adotada neste trabalho é aquela que, mesmo apresentando um discurso verdadeiro de dizer o conteúdo dos fatos em si, ainda assim, esconde seu principal conteúdo, ou seja, a relação de dominação social (poder, exploração) de forma não transparente. Assim Zizek nos diz:
O ponto de partida da crítica da ideologia tem que ser o pleno reconhecimento do fato de que é muito fácil “mentir sob o disfarce de verdade”. Quando, por exemplo, uma potência ocidental intervém num país do Terceiro Mundo em decorrência de violações dos direitos humanos mais elementares não têm sido respeitados, e que a intervenção ocidental irá efetivamente melhorar o quadro desses direitos. Mesmo assim essa legitimação é “ideológica”, na medida em que deixa de mencionar os verdadeiros motivos da intervenção (interesses econômicos etc). O modo mais destacado dessa “mentira sob o disfarce de verdade”, nos dias atuais, é o cinismo: com desconcertante fraqueza, “admite-se tudo”, mas em pleno reconhecimento de nossos interesses não nos impede, de maneira alguma, de persegui-los; a fórmula do cinismo já não é o clássico enunciado marxista do “eles não sabem, mas é o que estão fazendo”; agora é “eles sabem muito bem o que estão fazendo, mas fazem assim mesmo”. (Zizek, 1996:14)
Ainda segundo Zizek, a ideologia é um conjunto de idéias que sustentam as ações independentemente de termos ou não consciência delas. Entretanto, para que a ideologia seja eficaz em manter o sistema tal como é a lógica de legitimação da relação de dominação tem que permanecer oculta.
É introduzido o tema da ideologia somente para ilustrar a seqüência de deslocamentos que o tema política leva a fazer, todavia não se discorrerá mais sobre o tema, visto que este capítulo pretende definir, minimamente, o termo, a fim de ajudar a sustentar a idéia das políticas públicas e, nesse sentido, faremos um recorte de um extrato da política pública de proteção especial, que cuida especificamente de crianças e adolescentes vulneráveis e ou em situação de violência doméstica e sexual.
Para tanto, retomemos a concepção de Arendt de que a política faz parte da condição humana e surge não no homem, mas sim entre os homens e que a liberdade e a espontaneidade dos diferentes homens são pressupostos necessários para o surgimento de um espaço entre homens (Arendt, 1996, p 16).
Com isso, a autora considera que as guerras e as revoluções marcaram a política do século passado. Assim, o funcionar dos governos e sua prioridade, que deveria ser o de mediar às relações comunitárias, ficaram em segundo plano. Por isso, todo e qualquer regime totalitário tende a restringir a liberdade e espontaneidade dos homens. Assim, todo regime ou ideologia que trabalha dessa forma acaba por desvirtuar o verdadeiro sentido da política, que é a promoção da liberdade e a regulação do convívio dos diferentes. A autora acredita que:
A desgraça da política no século XX não reside no fato de que surgiram terríveis regimes totalitários que apagaram a liberdade como característica essencial do político, mas sim no fato de que seu surgimento levou também os sistemas políticos, que pretendem ser liberais, a correrem o perigo de ser infectados pelo bacilo totalitário. “Se um princípio de tamanha envergadura... chega ao mundo, é quase impossível limitá-lo (Arendt, 1996, p 10).
Dessa forma, toda ideologia que restringe a liberdade e reprime a espontaneidade humana somadas às corrupções nas estruturas de poder sustentadas por mecanismos violentos,
coercitivos e transgressivos, também constituem ameaças permanentes para a política dos sistemas que se pretendem liberais.
Para se afastar de um pessimismo paralisante, que não é, em nenhuma medida, a intenção da Arendt, é oportuno lembrar que a filósofa apresenta muita esperança ao pensar sobre o futuro da política. Ela acredita que o homem é dotado do dom de fazer milagres, ou seja, entende que é possível agir e impor um novo começo para a política, fazendo com que ela recupere seus primeiros ideais pensados na Grécia (na era Socrática), pois o milagre da liberdade está contido nesse poder começar que, por seu lado, está contido no fato de que cada homem é em si um novo começo (Arendt, 1996, p 21), já que, por meio do nascimento, todo homem veio a habitar um mundo que já existia antes dele e que continuará existindo depois dele. (Arendt, 1996, p 22) É nesse sentido que esse capítulo apresentará como a estrutura política foi moldada para responder às questões da infância. Pretende-se estabelecer uma reflexão entre os mecanismos que oprimem a expressão humana e aqueles que realmente tendem a libertar a expressão da criatividade e liberdade em nosso país. Nesse sentido, as ações políticas e ideológicas fazem parte da organização e do funcionamento da sociedade. Assim, faz-se necessário, nessa pesquisa, articular o tema das políticas públicas com o tema das redes sociais.
3.2 - Conversando sobre a relação entre Políticas Públicas e Redes Sociais
Diversos estudiosos do campo das políticas públicas no Brasil apontam o caráter piramidal, verticalizado e hierarquizado da estruturação das políticas em nosso país, neste caso específico, das políticas para a infância com foco no atendimento integral às situações de violência doméstica e sexual. Não faremos uma recuperação histórica dessa constituição, mas não podemos deixar de assinalar a herança autoritária, assistencialista e fragmentária dessas políticas. Essa visão conservadora se contrapõe à lógica atual de constituição das políticas públicas no Brasil, a qual deve inserir-se de acordo com os pressupostos da universalização, integralidade, equidade e igualdade.
No caso específico das políticas de atenção à infância, consideramos os pressupostos filosóficos do Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei 8069/90), que orienta a estruturação
de serviços com base em um conjunto contínuo e integrado de ações e equipamentos para a promoção, prevenção e proteção, contemplando a atenção integral para crianças, adolescentes e famílias.
As políticas públicas nascem como resultado das necessidades e demandas da população e devem assegurar direitos e deveres do coletivo, através de ações que sejam permanentes, independentes dos interesses corporativos de categorias, partidos e setores econômicos.
O público usuário das políticas públicas constitui-se de todo o cidadão que dela necessitar, ou seja, o seu acesso é universal e o seu poder é partilhado por todos, não sendo restrito ao Estado. Dessa forma, as políticas públicas reúnem as escolhas da sociedade, transformadas em atos públicos realizados pelo Estado.
Segundo Gonçalves (2003), a proposta da psicologia social para a construção de políticas públicas, deverá orientar:
a direção do indivíduo que tem projetos coletivos e que insere o seu projeto de felicidade individual na felicidade coletiva. Para isso,
recupera a noção da historicidade do homem e reafirma o sujeito como histórico... Assim, a atuação em políticas públicas deve ter essa direção: resgatar o homem de seus medos, de sua introjeção, torná-lo saudável, em condições de participar da transformação da realidade que o oprime. A crítica constante de nossa prática e dos referenciais que utilizamos deve ser feita se queremos caminhar nessa direção.
(Gonçalves apud Bock, 2003, p 293).
No entanto, para Yamamoto (2003) as prioridades das políticas sociais são definidas através das políticas setorizadas.Essa forma de definição traduz-se nos conflitos entre os interesses, que se fazem presentes nas formações capitalistas e que se traduzem na oposição entre os interesses de acumulação do capital e os interesses dos cidadãos. (Yamamoto, apud Bock, 2003, p 43).
A desconstrução desta forma de funcionamento é um grande desafio, só possível por meio do estabelecimento de uma nova lógica de funcionamento, cujo princípio é a horizontalidade das ações, as quais deverão ser compartilhadas em rede.
Para ajudar a compreensão sobre as políticas públicas e o funcionamento das redes, recorremos a Castells (2000), que as define como:
[...] um tipo de organização específica que possui aspectos formais,
arquitetura reticular, funcionamento horizontal e democrático. Elas constituem uma nova morfologia social, a sua lógica modifica de forma substancial a operação e os resultados dos processos produtivos e de experiência do poder oculto (Castells, 2000:420)
Com base nessa definição de Castells, observa-se que as redes são um tipo de organização específica, que provocam uma nova dinâmica nos sistemas em que elas operam. O funcionamento das redes prescindem de interconexão, participação, cooperação e vínculo entre os seus interlocutores.
Carvalho Brandt (1999) ressalta que as redes têm um movimento permanente e mutável, já que elas se tecem ou se dissolvem continuamente em todos os campos da vida societária. Refere, ainda, que elas compõem nossa vida cotidiana, como nas relações de parentesco, nas relações de vizinhança, nas relações comunitárias, no mundo dos negócios e na vida pública (Brandt, 1999). Assim, infere-se que a existência de múltiplas redes explica a diversidade das necessidades humanas e sociais, contribuindo efetivamente com os processos de mudanças no campo das políticas públicas e sociais.
Dessa forma, as redes são organizações específicas, com aspectos processuais fundados na multiplicidade de elementos, os quais estão interligados pela horizontalidade, sendo que os elos que unem seus elementos são o resultado de uma pactuação voluntária e não compulsória. Elas se interrompem nos pontos de inimizade, o que se pode chamar de nós ou de incompatibilidade. A adesão voluntária às redes são pressupostos importantes em seu funcionamento, porque provocam as interconexões que as mantém vivas.
As redes não são invenções abstratas, mas partem da articulação de atores, organizações – forças existentes no território para uma ação conjunta multidimensional com responsabilidade compartilhada (parcerias) e negociada. (Faleiros, 2001:26)
O entrelaçamento das redes alinhado às políticas públicas abre possibilidades para o desenvolvimento de ações que contemplem a escuta, o acolhimento e o cuidado da criança, do adolescente e de sua família em situação de violência doméstica e sexual. Quando isso acontece, os diferentes setores começam a estabelecer sintonia e complementaridade no acompanhamento de cada situação, em particular, compartilhando saberes e poderes.
Com base nas observações descritas no parágrafo anterior e respaldadas nas posições teóricas sobre redes de Whitaker (2004), infere-se que uma estrutura em rede é uma alternativa à estrutura piramidal, correspondendo ao que o seu próprio nome indica:
(...) Seus integrantes se ligam horizontalmente a todos os demais,
diretamente ou através dos que o cercam. O conjunto resultante é como uma malha de múltiplos fios, que pode se espalhar indefinidamente para todos os lados, sem que nenhum dos nós possa ser considerado principal ou central, nem representante dos demais.
(Whitaker, 2004, p3).
Seguindo a mesma linha da definição anterior, Tschiedel (2006) esclarece que as redes são mais flexíveis do que os sistemas, mais históricas do que a noção de estrutura e mais empíricas do que a noção de complexidade. Respaldada nessa visão, a autora estabeleceu uma ponte entre as redes e as políticas públicas, referindo que essas são formuladas para funcionar em redes, porém o processo histórico das políticas formuladas por um modelo piramidal dificulta o seu funcionamento na horizontalidade. Assim, ressalta que as redes - na esfera macro - são assépticas e estão vinculadas às forças hegemônicas, as quais exercem controle para a manutenção do que está instituído. Na esfera micro ou molecular, as redes aludem às forças institucionais dos pequenos movimentos, nas pequenas esferas de convivência. Nesse sentido, conclui-se que as redes são o que os encontros entre as pessoas podem produzir (Tschiedel, 2006, p12). Assim, as relações nelas traçadas estão ligadas ao ambiente em que se vive e a seus vários contextos. A rede social é a junção de todas as relações que o sujeito entende como essenciais para ele, sendo que ela também constitui o próprio sujeito.
Dessa forma, compreende-se que para se trabalhar com a concepção de redes sociais é necessário que se reconstrua a maneira de compreender e de intervir no mundo em que se vive, considerando que tudo, de alguma forma, relaciona-se de múltiplas maneiras, ou seja,
desde o tratamento do indivíduo para com a natureza, assim como os vínculos humanos subsistem em rede.
A subsistência das redes, em todos os campos de relações, realça de forma mais visível o percurso das políticas públicas para a infância e adolescência. Essas políticas estão atreladas aos movimentos sociais, à estruturação do Sistema Único de Saúde - SUS e, atualmente, inserida no Sistema Único da Assistência Social – SUAS, do qual se falará especificamente no item seguinte.
A partir da dinâmica ágil e da flexibilidade advinda do funcionamento em rede, a gestão das políticas públicas passa a introduzir a articulação, a negociação e a complementaridade como pressupostos fundamentais em sua execução.
Dessa forma, a ação pública e os diversos sujeitos do fazer social ganham visibilidade. O Estado é central no fazer público, ele tem um poder regulador central e toda ação pública precisa de sua regulação. De acordo com esse modelo, a Sociedade Civil e a iniciativa privada são co-responsáveis pelo bem comum, possuem deveres e direitos que operam na defesa ou prestação de serviços sociais com caráter público, porém não estatal. Sendo, também, responsáveis pelo controle social, juntamente com os conselhos e a comunidade.
Segundo Carvalho Brandt & Guará (1997), a dinâmica de funcionamento das redes sociais favoreceu a interlocução com as políticas públicas, estabelecendo novos padrões de funcionamento e de controle social, conforme segue:
• Relações descentradas e horizontais substituíram as tradicionais
relações centralizadas e hierarquias rígidas;
• Negociação e participação de todos pelo prisma da
multisetorialidade e interdisciplinaridade, substituindo os tradicionais recortes setoriais e especializações estanques;
• Ações públicas fortemente conectadas com o conjunto de sujeitos,
organizações e serviços da cidade (Carvalho Brandt & Guará, 1997:3).
A descentralização e a municipalização das políticas facilitam a ação articulada entre as esferas de governo, entre as políticas e os programas públicos, estatais ou não, ao mesmo tempo em que reivindicam, do governo central, o papel assegurador da unidade e da cooperação.
As redes setoriais públicas são aquelas que prestam serviços de natureza específica e especializada, resultantes das obrigações e dos deveres do Estado para com seus cidadãos. As redes abrangem serviços e programas consagrados pelas políticas públicas setoriais – educação, saúde, habitação, segurança etc. Essas redes, infelizmente, ainda apresentam uma organização burocrática e pouco eficaz para responder aos problemas e às necessidades específicas de sua área de competência. Para superar as dificuldades na hierarquização das políticas públicas são neessáriasredes ágeis, que estruturem políticas com ênfase nas ações locais e transetoriais.
A intersetorialidade entre as diferentes áreas do governo é imprescindível para o atendimento integral de crianças e adolescente, como prevê o ECA, respeitando a particularidade de todos os sujeitos envolvidos. Assim, a intersetorialidade exige cooperação, descentralização e autonomia gerencial para que as ações de base aconteçam, facilitando, com isso, a chegada dos recursos aos usuários, evitando que se percam nos fluxos burocráticos e administrativos, os quais geralmente retardam as ações programadas.
Nesse sentido, trabalhar em uma perspectiva de rede implica pensar em totalidade e não em fragmentação. Compreendendo que as redes são processos dinâmicosnos quais se cruzam as organizações do estado e da sociedade, elas devem funcionar por meio de contratos dinâmicos, em movimento e conflito, a fim de realizar objetivos em que cada parte potencializa recursos, para juntos se tornarem mais eficientes. Carvalho Brandt (1997) refere que as redes devem conter:
• complementaridade – as instituições atendem parte das
necessidades de uma pessoa, necessitando da complementaridade de ações realizadas por outras instituições;
• colaboração – é preciso cuidar para que não ocorram
paralelismos e sobreposições de ações, bem como lacunas no atendimento. A colaboração implica apoio mútuo, divisão de trabalho e responsabilidades;
• articulação / integração – é fundamental que os envolvidos
assumam a co-responsabilidade por um plano comum, definindo conjuntamente os objetivos e os resultados desejados. Assim, o encaminhamento dentro da rede é visto como a inclusão do parceiro na responsabilidade pela execução de um plano de ação compartilhado. (Brandt, 1997)
Esses pressupostos consistem em desafios para a realização do trabalho em rede, o qual é a base para a garantia do atendimento integral às crianças, aos adolescentes e às famílias, sendo um dos pilares de sustentação das políticas públicas.
Nesse sentido, pressupõe-se que a política pública da infância e adolescência não se restringe ao atendimento direto e imediato, requerendo, também, a implementação de uma rede de apoio, capaz de abarcar suas complexidades e o exercício da cidadania.
O Estatuto da Criança e do Adolescente - Lei 8069/90, no que se refere ao processo de municipalização das políticas, traz como exigência a organização dos sistemas locais de proteção à infância e adolescência e remete à participação da sociedade civil de forma paritária com o poder governamental, por meio de novas instâncias, tais como: CONANDA, Conselhos Estaduais e Municipais de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente, as quais devem trabalhar articuladamente em rede e articuladas com todos os serviços e com as entidades que prestam atendimento e assistência às crianças e aos adolescentes.
3.3 - Políticas Públicas e o Sistema Único da Assistência Social – (SUAS) 19
A política social é um modo de política pública que indica as ações do Estado em um local com determinadas demandas, por meio de metas, regras e preceitos presentes e inclusivos.
No Brasil, a Constituição Federal de 1988 garantiu o Sistema de Seguridade Social,