Uma outra questão na qual a governança de TI desempenha um importante papel decisório é relativa aos meios para viabilizar a implementação dos planos e estratégias. Os meios são os recursos físicos, materiais e, principalmente, financeiros. Em todas as entrevistas, o assunto recursos financeiros se fez presente, sendo outro condicionante da formulação e desenvolvimento das estratégias e planos de TI.
As unidades de TI não dispõem de dotação orçamentária específica para seus gastos de custeio e investimento. Vários dirigentes relataram que, no planejamento orçamentário, os recursos de TI, na sua maioria, vêm da ação orçamentária nº 2000, destinada a administração do órgão que, além das despesas de TI, estão relacionadas outras tais como: manutenção predial, vigilância, serviços gerais, copeiragem, aquisição de veículos, manutenção de elevadores, etc.
A concorrência com outras áreas do Ministério é fonte de incerteza de recursos financeiros para execução dos planos, dependentes da programação orçamentária, conforme o depoimento do entrevistado “H”:
O orçamento de TI, pelo menos aqui no Ministério “H”, é um orçamento que é de uso geral. Ele concorre com outros orçamentos... A gente não tem uma ação específica para TI no orçamento. Já tivemos, acho que em 2007, 2008, me parece, houve uma ação específica para TI, mas hoje em dia não existe mais isso. Ele faz parte do orçamento da
ação 2000 que é a ação de custeio geral, tanto investimento quanto custeio mesmo, na verdade. Então aqui, no nosso caso, a SPOA8 por ser uma área de prestação de serviço
pro Ministério, por exemplo, meu orçamento de investimento é o orçamento que concorre com o mesmo orçamento que eu tenho , por exemplo, para aquisição de veículos que a SPOA faz. Ou a SPOA é responsável pelos prédios do Ministério no Brasil inteiro. Então assim, é o mesmo dinheiro que é usado para reparo de um prédio, uma fachada que tá caindo, um elevador que precisa ser comprado, um ar condicionado central que precisa ser trocado e tal. Esse recurso é o mesmo. Hoje em dia até que a quantidade de investimento, de recurso e investimento que eu tenho até é suficiente para o que eu preciso. Em algum momento, essa concorrência, de não ser um orçamento específico pra TI, prejudicou bastante o fato de a gente não poder, por exemplo, comprar equipamentos. Ter um parque de estações de trabalho em algum momento quase que sucateado porque tinha pouco dinheiro de investimento no orçamento. E era o dinheiro que se precisava para obras mais críticas, como por exemplo, a fachada de um prédio mesmo lá de São Paulo que tava caindo toda, tava descolando. Esse fato é bastante... pesa bastante na tomada de decisões de TI. Sobre fazer alguma coisa ou não.
O entrevistado “I” narrou uma situação em que o PDTI ficou inviabilizado por causa dos cortes orçamentários e também por uma mudança física de parte do Ministério para outro prédio alugado, decisão tomada pelo seu superior hierárquico:
Ele [o superior hierárquico] alugou oito andares daquele prédio lá do [local de Brasília], onde tá hoje. […] E aí, isso saiu de verba da onde? De manutenção. Se saiu da verba de manutenção... Ele chegou e disse: “Ó, esse ano nós não temos recurso nenhum porque nós não sabemos, com estes cortes do governo - que inicialmente houve um corte de 30%, depois de 20% - eu não sei nem se vou chegar ao final do ano. E então a [unidade de] Informática vai parar. Nem os contratos vigentes vamos começar, vamos ver o que a gente consegue: não vamos fazer isso, não vamos fazer aquilo.” Ou seja, por quê? Porque ele alugou um prédio, oito andares, que não precisava de oito andares, cinco andares atendia todo mundo. Mas só de aluguel ficou pagando uma fortuna. E saía da verba de manutenção, dos recursos de manutenção e prejudicou a Informática.
A verba da manutenção citada pelo entrevistado acima são os recursos orçamentários da já citada ação nº 2000.
A incerteza começa na elaboração da proposta orçamentária: “A gente pede tudo ainda no velho estilo peça o que puder e até um pouco mais. Você nunca vai ser atendido no todo. Com o que for liberado, se vê o que se pode fazer” (dirigente “J”). A proposta elaborada pelo dirigente “D” ficou sem resposta:
Eu mando isso aí [a proposta orçamentária] e fico com uma cópia comigo. Ninguém dá resposta, se aquilo foi aprovado, se não foi aprovado, qual foi o valor... Só me dizem assim: “ih, cortaram 30%”.
Os entrevistados “E1 e “D” afirmaram que a unidade de TI ficava com os recursos financeiros que sobravam. “E1” declarou:
Na parte da execução do PDTI, primeiro, nunca se preocupou em ter um orçamento pra TI. Então, o orçamento da TI era a sobra. Quer dizer, quando chegava no começo do ano, o cara chegava e distribuía o orçamento pelo Ministério: “ó, vocês têm dois milhões para gastar”.
O dirigente “F” questionou a possibilidade de se planejar em tal contexto:
Como é que ele [o dirigente de TI] vai fazer um planejamento orçamentário, se ele não sabe que orçamento ele tem? Porque muitas vezes ele só sabe em novembro o orçamento que ele tem pra gastar.
O depoimento acima revela outro fato comum que acontece não somente nas unidades de TI, mas também em todo o Poder Executivo Federal: a corrida para gastar o orçamento no fim do ano. Isto acontece porque a maioria das dotações orçamentárias são liberadas nesse período. Se o gestor não conseguir fazer o empenho dos recursos até 31 de dezembro, estes têm que ser devolvidos ao Tesouro Nacional. O dirigente “E1” exemplificou:
Quando chegava no fim do ano, vinha aquele corre-corre. Apareceu tanto, tem que gastar. É o normal.
Outra crítica de alguns dirigentes é que os recursos recebidos não eram suficientes para implementar os planos de TI. “Nunca recebi orçamento suficiente”, afirmou o entrevistado “F”. “Os limites para empenho são baixos”, declarou o dirigente “L”.
Porém, esta crítica não foi generalizada, pois existem situações mais favoráveis em termos de orçamento, que é quando a alta administração governa a gestão de TI. Nesses casos, a situação orçamentária é menos incerta, conforme o relato a seguir do dirigente “E2”:
Mas como nós tínhamos um Plano Diretor de TI, aprovado pelo Secretário-executivo, aprovado pelo Comitê de TI, ficou mais difícil alguém tentar nos passar a perna e tirar o dinheiro que tava reservado para as ações de TI, para cumprir os planos que a gente tinha pra TI. [...] E o orçamento, eu entendo que ele foi adequado ao que se propôs fazer. Eu não posso reclamar que não tive apoio da alta direção, da alta gestão, para o orçamento que nós pedimos.
Lembrando que no contexto anterior, antes da mudança de governo, o dirigente antecessor “E1” narrou que a situação orçamentária era incerta e que a unidade TI ficava com a sobras de recursos das outras áreas. Com o maior envolvimento da alta administração na gestão de TI a partir do governo da Presidente Dilma Rousseff, a incerteza diminuiu.
Uma boa relação entre a unidade de TI e a alta direção permite que haja negociação e estabelecimento de compromissos às vezes informais, visando conseguir os meios para viabilizar os planos de TI, como no depoimento dado pelo dirigente “B”:
Nós ainda não atingimos a maturidade de termos um dinheiro carimbado pra Tecnologia, oficialmente. Então, assim, em termos orçamentários, você não tem lá um programa, você não tem lá uma ação específica de tecnologia. Tudo entra numa conta única chamada administração da unidade. O que a gente conquistou, a partir da nossa chegada aqui, foi informalmente estabelecer todo ano uma fatia desse bolo. Então, desde 2008 é estabelecido internamente: “olha, Tecnologia, você para o ano vindouro vai ter X de custeio e Y de investimento.” Isto é um pacto estabelecido entre a Diretoria e a Secretaria.
Na minha opinião, ele [o fato de não existir um orçamento próprio de TI] não atrapalha a execução do plano. Eu diria que a gente estaria numa situação mais confortável se ele estivesse formalizado. Ou seja, como todos nós, todo mundo é submetido anualmente a um processo de contingenciamento. Então assim, obviamente, na hora do contingenciamento é estabelecido prioridades, etc. Na medida em que você não tem um dinheiro carimbado, então atualmente você pode deixar de tê-lo.
O dirigente “L” exemplificou como funciona a gestão orçamentária com o envolvimento do Comitê de TI, numa relação regulada pelo regimento do Comitê de TI e por uma portaria ministerial que orienta a elaboração do orçamento. Primeiro, o orçamento era elaborado pela unidade de TI e submetido para aprovação do Comitê. Depois, na execução:
Caso uma aquisição esteja prevista no PDTI, no ato do empenho, ou ainda, no próprio pré-empenho, ou antes ainda, na elaboração do planejamento da contratação, eu tenho que indicar a necessidade e a ação [orçamentária] ao qual está vinculada aquela despesa. Então quando passa numa área que é extra-TI, a área de execução orçamentária, ela verifica no PDTI e aí faz a execução. Então, previamente a gente entende que há uma pré- autorização do Comitê, uma vez aprovado o PDTI, para executar nos limites previstos. Quando a gente tem situações em que a execução está além ou aquém, ou ainda, necessidades novas, a gente submete ao Comitê, o Comitê aprova e somente com essa aprovação é que é feita o empenho. Então a gente tem esse processo todo amarrado. […] Eu diria que talvez metade das discussões do Comitê hoje tem a ver com a execução orçamentária e com as consequências que advém da execução.
O mesmo dirigente afirmou que, mesmo com a dotação orçamentária de TI inserida na ação nº 2000, não havia incerteza quanto ao orçamento graças à separação de uma parte dos recursos para TI:
Aqui no Ministério, na média, nós temos, eu diria… todo o orçamento de TI está na ação 2000, na ação de apoio. Então nós não temos a priori uma alocação de recursos de áreas finalísticas carimbados como recursos de TI. Por outro, dentro da ação 2000, nós temos o que é orçamento da CGTI e o que é orçamento, por exemplo, da área de recursos logísticos, outro grande parceiro e sócio na ação 2000.
Esses recursos em separados ficavam sob a supervisão de uma unidade gestora criada para a área de TI:
Uma coisa que tá mudando, já mudou pra esse ano e pode mudar ainda mais radicalmente pro ano que vem é que a CGTI teve a criação de uma unidade gestora responsável pra ela. Já no início do ano, o orçamento típico de TI, ele já é repassado da unidade gestora concentradora pra unidade gestora da CGTI. […] Que eu acho bom, sabe. Acho que o ato de planejar passa por aí, a gente ter previsibilidade, conseguir saber. Pra nós da TI é mais tranquilo. A gente continua preso no problema de limite de empenho e outros limites, mas do ponto de vista de dizer que tem orçamento específico pra TI... E eu que já trabalho com gestão de TI a algum tempo, isso virou uma maravilha.
Os mesmo dirigente comentou como era a questão orçamentária no passado:
Eu não sei o que os outros CGTIs têm falado pra você, mas no passado era terrível, a gente começava o ano com uma sinalização, então por hipótese: “dos 80 milhões que nós temos, você pode trabalhar com 10”. Aí a gente faz o planejamento interno: “não, temos 10 milhões”. A hora que a gente chega pra falar: “agora quero usar o dinheiro." "Não, o orçamento já foi utilizado por outra despesa.” Agora isso não existe mais. O problema tá sendo o limite de empenho, mas falar que não tem orçamento, hoje, eu diria que é injusto. A gente tem orçamento.
Em outra situação favorável estudada, a unidade de TI do Ministério “J” recebeu recursos das áreas finalísticas para a execução do PDTI:
Nós não tivemos problemas com recursos financeiros, porque todo mundo tinha interesse que a área de TI funcionasse bem. Então, quando havia alguma questão de ordem orçamentária, rapidamente nós conseguíamos então buscar recursos do orçamento das próprias unidades finalísticas, porque já dizíamos para elas que elas teriam que prever, nos seus próprios planejamento orçamentários, os gastos que elas iriam ter com aquilo que iam demandar. Na minha perspectiva, com um pouco mais de maturidade, elas já iriam para o PDTI com esses valores na mão.
O dirigente “E2” relatou que a unidade de TI também recebia recursos das áreas finalísticas para implementar projetos de desenvolvimento de sistemas de informação de interesse delas. Deste modo, a área atuava como patrocinadora do projeto, precisando se mobilizar para prover os meios necessários para viabilizá-lo.