Identifying dimensions and who should report

O capital social bonding corre riscos de assemelhar-se às coalizões distributivas de Mancur Olson. Em suas principais obras (1965 e 1982), esse autor mostrou que grupos com poucos membros ten- dem a incorrer em ações redistributivas a seu favor, em detrimento

de práticas que aumentariam a eficiência em geral (OLSON, 1982, p. 41-47). Isso ocorre porque um ganho geral de bem-estar seria dissolvido entre todos os agentes econômicos, enquanto uma redistribuição beneficiaria os componentes do grupo de forma con- centrada. Tais grupos teriam seus interesses super-representados na esfera política frente aos interesses da coletividade como um todo.

Assim, grupos bonding, poderosos, com acesso aos tomadores de de- cisão (capital social linking), poderão transformar-se em coalizões distributivas. Por terem interesses comuns, concentrados, e por se ve- rem como distintos do restante da sociedade, é de se esperar que defen- dam mais as políticas redistributivas do que as beneficiadoras da soci- edade como um todo.6 _{A Figura 1 representa uma forma de se analisar}

as sociedades. Suponha a existência de dois grupos com o mesmo cará- ter bonding; por exemplo, uma associação patronal e uma associação de moradores da mais pobre das favelas. Ambas incentivam a cooperação, a confiança e todos os benefícios que o capital social bonding traz para os seus membros. Enquanto o gueto abaixo representado, contudo, não é ouvido pelo Estado, o grupo dos empresários tem maior acesso ao aparelho estatal e, com seus próprios incentivos e recursos necessá- rios, podem organizar um lobby a seu favor.

6 O co nceito de linking social capital fo i fo rmulado tendo em mente as co nexõ es entre o s mais po bre s das so c ie dade s e o s to mado re s de de c isão . Aqui, o c o nc e ito e stá se ndo utilizado de maneira mais livre, incluindo as ligaçõ es entre o s grupo s co eso s lo calizado s no to po da escala so cial co m o Estado .

FIGURA 1 - Coalizões distributivas e Capital Social Linking

o que diz a abo rdagem do capital so cial?

Em termos dinâmicos, a atuação desses grupos bonding redistributivos trazem resultados perversos. Ao menos desde Schumpeter, sabe-se que o desenvolvimento é intrinsecamente conflitivo, fazendo ganhadores e perdedores7_{. Ao mesmo tempo em}

que firmas e indústrias inteiras crescem a elevadas taxas, outras min- guam até a falência ou quebram retumbantemente. Conforme lem- bra Alston (1998, p. 7):

T he losers have an incentive to lobby government for institutional change to protect them from the ravages of the market, while winners have an incentive to lobby for the status quo or an even better outcome.

Ora, em termos regionais, usualmente os grupos mais bem represen- tados são os associados aos setores tradicionais. Eles tiveram os recur- sos, o tempo e o interesse de formar vínculos entre si (bonding) e com as organizações formais (linking). O congestionamento dos grupos de interesse restrito, lutando por seus privilégios, reduz a flexibilidade de que a sociedade precisa para manter-se no desenvolvimento, levando à “esclerose institucional” (O LSO N, 1982). Q uando as coalizões distributivas são dominantes, os inevitáveis conflitos serão resolvidos em favor dos grupos mais fortes, que não são a parte mais representati- va da coletividade. No limite, segundo Olson, isso conduz a um estancamento do crescimento econômico.

7 Co o ke e Mo rgan ( 1998) , a partir de uma análise schumpeteriana, apo ntam as vantagens de uma so ciedade integrada e co o perativa, mas percebem o risco de que sejam inibidas as disco rdâncias e, po rtanto , a ino vação .

FIGURA 2 - Relação entre tipos de capital social hegemônicos e ação estatal

FONT E: Adaptado de NARAYAN (1999).

Ao longo do eixo das abscissas, tem-se um continuum com o tipo de relações sociais predominantes da sociedade. De um lado, apresenta- se a hegemonia de capital social bonding, com grupos coesos e, no limite, isolados do resto da sociedade. As relações sociais são baseadas nos ditos grupos primários e os strong ties são predominantes. No extremo oposto, estão as sociedades em que as associações, formais ou informais, integram indivíduos diferentes entre si. No eixo da orde- nadas, tem-se um indicador de qualidade da intervenção do Estado. Por qualidade, em sentido amplo, entende-se a garantia de direitos civis, provisão de serviços, cobrança de impostos e outras atividades básicas. No limite negativo dessa escala, estão os Estados colapsados, aqueles incapazes de cumprir quaisquer dessas funções.

Os quadrantes são assim determinados:

I) sociedades com muitas relações bridging e com óti- mos Estados: esse é o ideal da sociedade cívica de Putnam. A sociedade integrada complementa, apóia e

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exige políticas públicas eficientes; nela, o conflito social é baixo. Ainda de acordo com Narayan (1999, p. 16), os países escandinavos estão nessa categoria;

II) sociedades nas quais os grupos bonding tomam o con- trole ou têm influência demasiada, em Estados que fun- cionam relativamente bem. Assim, existem grupos que ficam fora das decisões. Narayan inclui nessa categoria a África do Sul durante o regime do apartheid ou os go- vernos latino-americanos que excluem as populações descendentes dos nativos;

III) sociedades nas quais a falta de coesão faz com que ocorram conflitos que levam ao colapso geral do Estado. O poder então cai nas mãos de algum dos grupos que o mantém, sem legitimidade e com o recurso permanente da força; e

IV) sociedades nas quais a ampla rede de relações bridging substitui um Estado falido. Narayan (1999, p. 17) sus- tenta que esse padrão se mostra em certas localidades do Quênia e da Rússia: associações amplas, completamen- te desconectadas da ação Estado, assumem funções que lhe seriam básicas.

Em termos dinâmicos, Narayan aponta a possibilidade de migra- ções entre quadrantes. Uma sociedade do grupo II pode tornar-se mais aberta e com mais capital social bridging e migrar para o quadrante I; ou, por outro lado, o isolamento e a exclusão dos grupos pode ocasionar conflitos que a conduzem à degeneração do Estado, o que move tal sociedade, em direção ao sul do esquema, até o quadrante III. Mesmo sendo essas mudanças de posição possíveis e ocasional- mente observadas, existem mecanismos que cerceiam deslocamentos entre os quadrantes, ao menos no médio prazo. Sociedades do grupo I têm formas de controle que impedem a degeneração do Estado e/ ou a regressão às associações basicamente bonding. Já as sociedades do grupo III carecem das características institucionais que lhes per-

mitiriam um salto para o quadrante I, que possui bem-estar, indubitavelmente, mais elevado.

Ceteris paribus, pode-se perceber que os maiores índices de bem-estar e prosperidade econômica estarão localizados no quadrante I, e os me- nores, no III. As sociedades no primeiro quadrante têm o middle class consensus de Easterly, a sociedade cívica de Putnam, os encompassing groups de Olson, que as habilitam a adotar as políticas apropriadas para o processo de desenvolvimento e a distribuir seus ganhos de forma a manter a coesão social e a qualidade da administração pública. Já os casos de tragédias de desenvolvimento, como os da África Subsaariana, entram na malfadada categoria III, o reino das coalizões distributivas, acívicas, em que Estados espoliadores dominam a cena.

O esquema de Narayan foi pensado de forma a incluir sociedades tão díspares quanto a da Noruega ou a do Zimbábue de hoje. Nos estudos regionais, as diferenças são bem menos amplas do que a exis- tente entre esses dois países, não obstante, sua abordagem segue sen- do relevante. Além de fornecer uma tipologia que transcende a mera classificação unidimensional da qualidade do Estado, ele realça quais são os efeitos das características das relações sociais e como estas se relacionam com a administração pública. Na esfera local ou regional, a mesma lógica entre qualidade do Estado e tipos de capital social pode ser feita.

Seguindo-se a análise de que sociedades desiguais tendem a ter mais capital social do tipo bonding do que bridging, percebe-se que elas podem se distinguir quanto à qualidade do Estado. Na melhor das hipóteses, elas terão um Estado que, de certa forma, funciona, mas está tomado por coalizões distributivas (em termos olsonianos) que privilegiam o grupo dominante. O esquema de Narayan mostra igualmente o risco de que o conflito latente de uma sociedade no quadrante II leve à degeneração do Estado, o que conduzirá tal sociedade ao quadrante III, na medida em que o Estado vai perdendo sua capacidade. Por outro lado, realça a possibilidade de que o desenvolvimento de relações bridging con- duza a maiores níveis de bem-estar.

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4 Os Riscos da Part icipação nas Polít icas Regionais Um aumento da participação dos envolvidos costuma ser visto como forma de melhorar a elaboração e a execução de políticas públicas. No caso das políticas regionais, a maior participação dos atores soci- ais também tem sido vista de forma positiva. De fato, quanto compa- rada com as intervenções tecnocráticas, de cima para baixo, os meca- nismos participativos parecem mais transparentes e democráticos. Em termos gerais, isso pode ser verdade; porém, o objetivo aqui é chamar a atenção para o fato de que esses resultados vão depender da estrutura social preexistente.

Como os setores com maior presença e capazes de participar usual- mente são aqueles mais tradicionais, há muito estabelecidos na região, sua maior participação nas políticas públicas pode contribuir para um processo de esclerose institucional (OLSON, 1982). Setores ou regiões decadentes, porém organizados, buscarão nos canais de representação uma forma de exercer práticas redistributivas conservadoras. Na histó- ria brasileira, pululam os casos de oligarquias que levaram regiões in- teiras à estagnação econômica por não terem sido capazes de ajustar-se a novas situações, mas mantiveram seus privilégios. Paradoxalmente, o fortalecimento dos canais de influência dos interesses organizados pode representar uma barreira que impede as atividades dinâmicas, potenci- almente inovadoras, de participarem do processo político. Em outras palavras, um aumento dos canais de participação pode ampliar a super- representação dos interesses já estabelecidos na região. Com isso, os processos de mudança da estrutura econômica serão postergados, pre- judicando a região como um todo.

Em termos do capital social, nas sociedades desiguais com muito capital bonding e pouco bridging –, os grupos de interesse poderão usar os processos participativos para ampliar a sua atuação redistribuitiva. Sem a contraposição de uma sociedade civil organizada representativa, eles podem agir protegidos por uma aparência de participação, que, na verdade, é apenas mais uma forma de ampliar a sua ação.

Vale reiterar a noção de que o risco de resultados perversos da am- pliação da participação é maior nas regiões com pouco capital social

do tipo bridging, mas que, ao mesmo tempo, não há determinismo. É possível que sejam construídos mecanismos participativos mais pro- tegidos contra a atuação dos grupos de interesses estabelecidos e que sejam um lugar aberto aos novos atores. O importante é que, ao estabelecer mecanismos participativos, o agente público tenha em mente a idéia de que não só o estoque, mas, também, as formas de capital social preexistentes condicionarão os resultados.