cidade à existência de uma lei federal e do plano diretor.
Segundo o texto constitucional, o plano diretor é “instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana” (art. 182, § 1º). É importante ressaltar a limitação que os constituintes impuseram ao estabelecerem que o princípio da função social da propriedade seria aplicável em cidades com mais de 20 mil habitantes, obrigados a elaborar um plano diretor, impondo-se a dependência de conhecimento técnico e de ação política das gestões municipais para definir os critérios para o cumprimento do princípio. Destaca-se que quando a Constituição Federal foi promulgada apenas 50% dos municípios brasileiros tinham mais de 20 mil habitantes e em 2000, após a criação de novos municípios, esse número caiu para 30%.
1.2.3 O planejamento restrito ao município polo: o PDDU-FOR (1992)
No contexto de emergência de novos planos diretores, é aprovado o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano (PDDU-FOR) pela lei nº 7.061/92, sendo o primeiro plano a ter participação da equipe técnica da prefeitura (quadro funcional do Instituto de Planejamento Municipal de Fortaleza - IPLAM) em sua elaboração, contando com apoio de consultoria externa. Conforme Accioly (2008), a concepção de planejamento urbano presente no PDDU- FOR não foi uma ruptura em relação às práticas anteriores, ao associar a vertente do
comprehensive planning à vertente redistributivista e aspectos das vertentes do novo
urbanismo. O plano tentou incorporar elementos do ideário da Reforma Urbana, mas a correlação de forças locais limitou consideravelmente essa experiência.
Parcelamento do solo para fins urbanos
O PDDU-FOR trouxe dois artigos sobre parcelamento do solo para fins urbanos (arts. 88 e 89), todavia a única novidade quanto aos parâmetros para o parcelamento em relação à Lei nº 5.122-A/1979 foi estabelecer o lote mínimo em 125m² e a testada mínima de 5m. O plano deixou a cargo da nova legislação de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo, que deveria ser elaborada em 120 dias, todas as definições quanto ao parcelamento, tais como: dimensões das quadras e lotes por microzonas de adensamento e áreas especiais; compatibilização entre uso do solo e classificação funcional do sistema viário; adequação dos modelos de assentamento à topografia local; parâmetros para projetos especiais de desenvolvimento urbano; definição de faixas, nas áreas de preservação, que não poderão ser consideradas nos índices de parcelamento como área verde ou institucional etc.
Uma importante inovação trazida no PDDU-FOR que tem rebatimentos no parcelamento do solo é a inserção do conceito de função social da propriedade (arts. 3º e 4º), à luz da Constituição Federal de 1988. Entre outros aspetos, o art. 4º estabeleceu que a propriedade urbana cumpre a sua função social quando promove “o adequado aproveitamento dos vazios urbanos ou terrenos subutilizados, reprimindo a sua retenção especulativa”. Todavia, em que pese o avanço do reconhecimento da função social da propriedade, o plano não apresentou instrumentos autoaplicáveis do conceito, inviabilizando sua concretização.
A Lei de Uso e Ocupação do Solo só foi aprovada pela Lei 7.987/1996, deixando a cidade numa espécie de limbo legal durante quatro anos, ainda regida pela Lei n° 5 122-A/79, que atendia às diretrizes do PLANDIRF. É importante destacar que nem no nome da lei nem na sua ementa aparece o parcelamento do solo como objeto a ser legislado, embora o texto da LUOS de 1996 fale sobre o parcelamento do solo no Título II (Do uso e da ocupação).
Dessa forma, a Lei de Parcelamento, uso e ocupação do solo de 1979 não foi revogada pela LUOS de 1996 quanto à regulamentação do parcelamento do solo, permanecendo as duas leis em vigor. Isso fica claro no art. 114: “qualquer parcelamento do solo deverá ser submetido à análise do IPLAM, a fim de receber diretrizes para o seu projeto, obedecendo ao disposto na Lei nº 5122-A, de 13 de março de 1979, e suas posteriores alterações”.
Segundo o art. 14 da LUOS de 1996, os terrenos ou glebas a serem edificados ou ocupados devem ser resultantes de parcelamento do solo, aprovado pelo Município ou regularizado com base no Decreto Municipal Nº 5.185/1978. Por meio desse decreto, a prefeitura poderia aprovar construções em terrenos situados em loteamento cuja planta não conste no arquivo da prefeitura como aprovada, desde que o loteamento fosse registrado em cartório e os terrenos se limitassem com ruas oficiais. Essa regularização consistiu em verdadeira “anistia” oferecida ao loteador irregular, valorizando terras em loteamentos clandestinos (não aprovados pela autoridade municipal) ao permitir a emissão de alvarás de construção e outras licenças, sem resolver a questão fundiária, nem punir o loteador irregular.
Zoneamento e disciplinamento do uso e ocupação do solo urbano
O PDDU-FOR propunha o zoneamento da cidade (cf. figura 12) em três macrozonas: (1) macrozona urbanizada – área atendida integralmente pela rede de abastecimento de água e parcialmente pela rede de esgoto, onde se concentravam infraestruturas, atividades e população; (2) macrozona adensável – área atendida parcialmente pela rede de abastecimento de água e sem rede de esgoto, onde se verificava tendência de expansão urbana; (3)
macrozona de transição – área não adensada, sem infraestrutura de água nem de esgoto, na franja rural-urbana.
As macrozonas foram subdivididas em várias microzonas de densidade populacional em função das atividades existentes, das condições de solo, da infraestrutura e da densidade populacional existentes e projetadas para os próximos dez anos, correspondendo a uma atualização da lei nº 5.122-A/1979.
Os únicos indicadores urbanos de ocupação estabelecidos no PDDU-FOR foram a fração do lote para cada microzona e o índice de aproveitamento único igual a 1,0 para todas as zonas da cidade, instituindo a figura do solo criado como instrumento de controle urbanístico com a outorga onerosa da autorização de construir acima do Índice de Aproveitamento igual a 1,0. Todavia, a falta de regulamentação desse instrumento inviabilizou sua utilização (ACCIOLY, 2008), mas a LUOS de 1996 ampliou os índices de aproveitamento, chegando 3,0 no Centro e no Meireles e a 2,5 na Aldeota, no Meireles e em trecho da orla (Av. Monsenhor Tabosa) para uso residencial multifamiliar.
Quanto à fração do lote, ficaram estabelecidos os seguintes valores: 100m² para ZU1, ZU2, ZU3 ZU4 e ZA1; 140m² para ZU5 e ZA2; 200m² para ZU6, ZU7 e ZA3. Na ZA4 e na ZT não foi estabelecida fração de lote porque não poderia existir mais de uma unidade no lote. Vale ressaltar que quanto menor é a fração do lote, maior é o retorno dos investimentos imobiliários, pois se permite construir mais unidades no mesmo lote, aumentando o benefício- custo para o incorporador. Esse indicador de ocupação também se relaciona ao tipo de empreendimento imobiliário a ser implantado na área (vertical ou horizontal), influenciando na configuração do processo de verticalização concentrado em algumas áreas da cidade.
A LUOS de 1996 trouxe novos indicadores urbanos de ocupação em relação à Lei nº 5122-A/1979, conforme o Anexo 5 da LUOS de 1996: I - taxa de permeabilidade; II - taxa de ocupação (T.O.) para: a) uso residencial unifamiliar; b) uso residencial multifamiliar; c) outros usos; III - fração do lote para: a) uso residencial multifamiliar; b) uso comércio e serviços múltiplos; IV - índice de aproveitamento (I.A.); V - altura máxima das edificações; VI - dimensões mínimas do lote: a) testada; b) profundidade; c) área.
Com relação ao uso residencial, os indicadores mais importantes para o circuito imobiliário são a TO, a fração do lote (já definida no PDDU-FOR), o IA, a altura máxima das edificações e as dimensões dos lotes. A correlação desses indicadores em cada terreno específico da cidade é um dos principais critérios para definição do tipo de produto imobiliário (forma e marketing) a ser ofertado pelo circuito imobiliário formal e, por conseguinte, os ganhos da incorporação, da construção e da comercialização.
Figura 12: Mapa de zoneamento do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Fortaleza (1992) Fonte: MUNIZ, 2006, p.216.
Na macrozona urbanizada, a TO varia entre 45% e 60%, sendo em alguns casos mais restritiva que a LUOS anterior; Na macrozona adensável, a TO é de 45% para uso unifamiliar e 50% para uso multifamiliar e na macrozona de transição, a TO é de 45%, permitindo-se apenas o uso unifamiliar.
Quanto ao índice de aproveitamento, é igual a 1,0 em toda a cidade para o uso unifamiliar, variando de 1,0 a 3,0 para o uso multifamiliar, concentrando-se os maiores índices na área central, pericentral e no setor leste. Esse indicador, associado à altura máxima da edificação, é o que apresenta o maior interesse para o circuito imobiliário, pois viabiliza a verticalização e permite a maior exploração do potencial construtivo.
Com relação à altura máxima da edificação, há variação de 48m a 95m na macrozona urbanizada (excetuando a ZU4-3 Parque do Cocó, onde é 15m); de 15m a 72m na macrozona adensável; e corresponde a 15m na macrozona de transição.
No que tange à dimensão mínima do lote, há variação de 125m² a 200m² nas macrozonas urbanizada e adensável, enquanto na macrozona de transição o lote mínimo é de 200m². É ainda estabelecido o lote mínimo de 300m² na área de interesse ambiental das dunas (Praia do Futuro e Sabiaguaba), que, se por um lado, induz a baixa densidade nessas áreas ambientalmente frágeis, por outro restringe o público-alvo que poderá comprar lotes no mercado formal nessas áreas, tendo em vista o tamanho dos lotes.
Política de habitação de interesse social
O PDDU-FOR estabeleceu “usos e ocupações diferenciados” (seção IV do Capítulo V – Da estrutura urbana) para tipologias já implantadas sem regulamentação na cidade: conjuntos habitacionais de interesse social, condomínios fechados33, assentamentos espontâneos (favelas), polos geradores de tráfego e equipamentos de impacto (por exemplo, os shopping centers).
É importante lembrar que em 1991, foi realizado um mapeamento de favelas em Fortaleza pela Secretaria de Ação Social, em parceria com a COHAB-CE, revelando a expansão das favelas por toda a cidade, identificando 313 favelas e 42 núcleos favelados.
33 Nos artigos 66 a 72 do PDDU-FOR dispõe-se sobre os condomínios por unidades autônomas (compostos por edificações verticais ou por casas térreas ou assobradadas), prevendo que os condomínios poderiam ser fechados, a critério do empreendedor. Não há definição de área máxima para os condomínios. A autorização legal para o fechamento dos condomínios é um aspecto muito importante, pois permitiu a elaboração de um novo produto imobiliário, destinado inicialmente para alguns bairros da macrozona adensável situados no setor sudeste, com grande destaque para o bairro Sapiranga/Coité: o condomínio horizontal fechado de casas térreas ou duplex. Este produto se constituiu em alternativa lucrativa para o circuito imobiliário formal diante das limitações impostas pelo zoneamento e pelos indicadores de ocupação para o sudeste. Todavia, como ficará claro no último capítulo da Tese, a justificativa que o circuito imobiliário apresenta para criação desse produto é a questão da “insegurança urbana” e não a estratégia de maximização dos ganhos de incorporação, construção e comercialização.
Desse modo, o quadro de precariedade da questão habitacional havia se agravado consideravelmente em relação ao contexto de elaboração do PLANDIRF, vinte anos antes.
Quanto ao tratamento diferenciado dos conjuntos habitacionais de interesse social e dos assentamentos espontâneos (favelas), o plano apenas sinaliza que eles deveriam ser objeto de regularização, mas não apresenta propostas concretas com estudos específicos quanto às diferentes formas de ocupação ilegal e correspondentes estratégias e políticas, em cada caso (ACCIOLY, 2008). A proposta é muito superficial ao defender uma política de integração das ações federal, estadual e municipal, das organizações não governamentais (ONGs), sem especificar a forma de operacionalização e de obtenção dos financiamentos que dariam aporte financeiro vinculado a um cronograma de implementação.
É importante ressaltar que no art. 64 há previsão de que, nos casos de aprovação de conjuntos habitacionais com mais de 100 unidades, deveria ser exigida a implantação, concomitantemente ao conjunto, dos equipamentos comunitários necessários (equipamentos de assistência médica e sanitária, assistência social, educação, abastecimento, cultura, esporte e lazer). Nesse sentido, é preciso lembrar que a década de 1990 foi marcada pela ação extremamente pontual na produção de conjuntos habitacionais de interesse social, muitos deles com menos de 100 unidades, sinalizando a precarização dos conjuntos.
Vigência do PDDU-FOR no hiato entre a Constituição Federal e o Estatuto da
Cidade
O PDDU-FOR não foi posto em prática nos aspectos que incorporavam o ideário da Reforma Urbana, fragilizando o processo de planejamento na cidade:
A Lei de Uso e Ocupação do Solo, único instrumento regulamentado, não traduz a concepção redistributiva do plano e, em muitos aspectos, constitui uma adaptação da Lei 5122-A, ainda seguindo os princípios do Plandirf e das leis complementares que beneficiam os interesses imobiliários. Quanto aos demais instrumentos jurídicos, financeiros e econômicos, que teriam o efeito redistributivo e promoveriam a justiça social e os direitos à cidade, não foram regulamentados. Na realidade o plano não teve o reconhecimento das esferas públicas e privadas, no entanto a Luos [...] teve papel incisivo na direção e natureza da expansão urbana. (ACCIOLY, 2008, p.256)
Como na maioria das cidades brasileiras, a primeira fase de implantação dos planos diretores baseados no ideário da Reforma Urbana e no capítulo da Política Urbana na Constituição Federal de 1988 foi prejudicada pela falta de regulamentação dos instrumentos, só concretizada em 2001, com aprovação do Estatuto da Cidade (lei n°10.257/2001).
Conforme Rolnik (2001), o Estatuto da Cidade estruturou-se em torno do reconhecimento de três problemas-chave da questão urbana brasileira: a irregularidade fundiária (favelização), a especulação imobiliária (retenção de vazios urbanos) e a cidade tecnocrática (falta de participação popular). Para cada problema-chave, elegeu-se uma
bandeira de luta e definiram-se instrumentos específicos para cada uma delas: regularização fundiária, função social da propriedade e gestão democrática da cidade.