I hvilken grad skjedde det en maktforskyvning?

Politisk myndighet og fagmilitært ansvar – politisk utforming av både fag og politikk.

I selve omstillingen av Forsvaret vil jeg si at det var forsvarsbudsjettene som kanskje i størst grad viste styrkeforholdet mellom politisk og fagmilitær ledelse. Gjennom omstillingen ble forsvarsbudsjettene sentrale for utformingen av forsvarsstrukturen, der den politiske forsvarsledelsen hadde mulighet til å kontrollere utformingen av Forsvaret via størrelsen på bevilgningene. På 1990-tallet kom det tydelig frem at det eksisterte en uenighet mellom den politiske og fagmilitære ledelsen i forhold til hvor store bevilgninger som trengtes for å opprettholde den foretrukne forsvarsstrukturen. Det at det gjennom hele perioden ble bevilget mindre enn hva den fagmilitære forsvarsledelsen anså som nødvendig, kan indikere at den politiske ledelsen forsøkte, gjennom budsjettene, å tvinge frem det forsvaret de ønsket. Ved årtusenskiftet skjedde det en klar myndighetsforskyvning i retning den politiske ledelsen, da forsvarsledelsen sluttet å be om mer penger enn det politikerne var villig til å avse. På 1990-tallet hadde forsvarsledelsen klart og tydelig vist sin misnøye til det de anså som altfor trange forsvarsbudsjetter. Dette kom frem både i FS 91 og FS 96. Med FS 2000 kom vendepunktet, da daværende forsvarssjef Sigurd Frisvold la om praksisen med Forsvarsstudien. Istedenfor å gi konkrete anbefalinger til forsvarsstruktur og tiltrengte bevilgninger, gav forsvarssjefen uttrykk for at han skulle gi politikerne det forsvaret de betalte for. I praksis hadde nå den politiske ledelsen ”vunnet slaget” om den norske forsvarsstrukturen.

Innføringen av MRS i Forsvaret la til rette for bedre politiske styrings- og kontrollmekanismer. Politikerne tok mer direkte del i den praktiske utførelsen av forsvarspolitikken, gjennom økt kontroll og detaljstyring av utførelsen av de politiske

direktivene. I praksis skulle MRS innføres i offentlig forvaltning for å skape resultatorienterte institusjoner gjennom økt selvstendiggjøring og ansvarsdelegering. Denne analysen har vist at MRS gav utslag på en annen måte i Forsvaret, der MRS ble mer et politisk instrument for myndighetsforskyvning fra forsvarsledelsen over til den politiske ledelsen i Forsvarsdepartementet. Det er flere indikasjoner på dette. For det første ble den politiske ledelsen mer direkte engasjert i utformingen av langtidsmeldingene. På denne måte la de flere av premissene og retningslinjene for Forsvarets behov og de var i økende grad aktiv i utførelsen de politiske direktivene. Ved utgangen av 1990-tallet ble langtidsmeldingene stadig mer normativ i sin form, samtidig som de gikk over fra å være en storingsmelding til en stortingsproposisjon. Dette indikerer at omstillingen ble mer aktuell og noe den politiske ledelsen ønsket en raskere progresjon i gjennomføringen.

En annen faktor er hvordan den politiske ledelsen trolig hindret, bevisst eller ubevisst, opparbeidelsen av sterk sentral forsvarsledelse. Det var nærmest en historisk tradisjon for å spille forsvarsgrenene opp mot hverandre, slik at det ikke ble etablert noen samlende fellesfølelse på tvers av grenene. Denne tendensen viste seg også på 1990-tallet og frem mot 2005. Avviklingen av forsvarssjefstillingen og nedleggelsen av Forsvarets overkommando var nærmest som et historisk fenomen å anse. På 1990-tallet var nok det internasjonale forsvars- og sikkerhetspolitiske samarbeidet blitt så komplekst at det ikke var mulighet for å avvikle forsvarssjefsstillingen – posisjonen kunne riktignok ”vingeklippes” og ”temmes”.

Forsvarssjefen fikk mot slutten av 1990-tallet i stadig større grad en rådgiverfunksjon, da politikerne tok mer av føringen i saker som angikk både fag og politikk. Dette ble særlig tydelig etter opprettelsen av ISL i 2003. Ifølge daværende forsvarssjef Sigurd Frisvold begynte den politiske ledelsen blant annet å ta avgjørelser som gikk i strid med hans anbefalinger. Samtidig utviklet det seg en ”by pass”-kultur i forsvarsledelsen, hvor politikerne høstet råd fra kommandoledd nedover i styringshierarkiet fremfor å ta saken opp med den øverste forsvarsledelsen. På denne måten ble det vanskelig for forsvarssjefen å opparbeide seg en autoritet og styrke som Forsvarets øverste fagmyndighet.

Maktforskyvning i faser. En bevisst politiseringslinje?

Politiseringslinjen overfor Forsvaret var intet nytt, den hadde funnet sted helt siden mellomkrigstiden. Det nye utover på 1990-tallet var en stadig mindre grad av respekt for faglig autoritet og mer politisk innblanding i fagspørsmål. Tett tilknyttet denne utviklingslinjen var opprettelsen av ISL i 2003, en direktoratsløsning som var unngått frem til

forliket mellom Arbeiderpartiet og Bondevik II-regjeringen i 2001. Forsvarets gjenstridige økonomiske og strukturelle ubalanse, koblet med den gradvise internasjonaliseringen av Forsvaret, hadde antagelig gjort sitt til at den politiske ledelsen følte et sterkere behov for å engasjere seg mer i direktoratets daglige virke.

Behovet for økt politisk styring viste seg gradvis og indikerer at maktforskyvningen foregikk i faser, der det foregikk en politisk avveining mellom departemental fristilling og styring. På 1990-tallet ble det vurdert som mest politisk fordelaktig å ha den fagmilitære utskilt fra departementet i og med overkommandoens størrelse, og fordi den politiske ledelsen var noe uerfaren i å sette premissene for styringen av Forsvaret. De fagmilitære tilrådningene ble tillagt autoritet og tyngde, der den praktiske utførelsen av forsvars- og sikkerhetspolitikken ble overlatt til ledelsen i Forsvarsdirektoratet. 1990-årene kan således omtales som en departemental tilvennings- og øvingsfase, i å ta større styring og kontroll over Forsvaret. Den politiske usikkerheten kom av at forsvarsledelsen stod overfor en overgangsfase mellom en gammel og ny forsvars- og sikkerhetspolitisk tilstand. Derfor forholdt utviklingen frem mot midten av 1990-tallet seg noe moderat, men det skjedde klare politiske grep etter hvert som myndighetene fikk en bedre oversikt over potensielle scenarioer for fremtiden.

At den politiske ledelsen valgte å holde Forsvarsdirektoratet på en armelengdes avstand gjennom en fristilt direktoratsløsning kan forklares med at den fagmilitære ledelsen fremdeles fremstod som sterk og uavhengig. Det var ingen tradisjon i Norge for en direkte politisk innblanding i den fagmilitære forsvarspraksisen. Gjennom den fristilte løsningen stod Forsvarsdepartementet friere til å forme Forsvaret på en slik måte at den fagmilitære ledelsen ble svekket. På en annen side ble den fristilte løsningen opprettet på et tidspunkt hvor det ikke var noen indikasjon på at den kalde krigen kom til å opphøre. Derfor kan utviklingen på 1990-tallet tolkes som en maktforskyvningsprosess, i retning av økt politisk kontroll av Forsvaret over tid. I og med at oppløsningen av Sovjetsamveldet kom så brått, trengte norske myndigheter tid til å se hvilken retning den internasjonale sikkerhets- og forsvarspolitiske utviklingen kom til å ta. Da dette ble klarere i siste halvdel av 1990-årene økte samtidig intensiteten i politiseringstendensen.

Med opprettelsen av ISL ble den fagmilitære fløyen redusert og kom dermed ikke til å kunne utøve like stor påvirkningskraft overfor den politiske ledelsen. Dette, sammen med ulike politiske tiltak som sørget for opprettholdelsen av en svak sentral forsvarsledelse, kan tyde på at politikerne sørget for å minimere den fagmilitære tyngden før avgjørelsen ble tatt om å

integrere forsvarsledelsen i Forsvarsdepartementet. Dette vil kunne underbygge tesen om at den politiske intensjonen bak ulike reformtiltak overfor Forsvaret hele tiden var økt politisering, enten gjennom valg av direktoral fristilling eller via større politisk styring og kontroll.