A expressão “sociedade da informação” passou a ser utilizada, nos últimos anos do século passado, conforme lembra WERTHEIN (2000:71), como substituta para o conceito complexo de “sociedade pós-industrial” e como forma de transmitir o conteúdo específico do “novo paradigma técnico-econômico”. Na sua visão, as ciências sociais procuram expressar as transformações técnicas, organizacionais e administrativas decorrentes da mudança de eixo dos insumos da energia para os da informação, que estabelecem o novo conceito de sociedade pós-industrial ou informacional desde a década de 80, com a expansão e a reestruturação do capitalismo.
As novas tecnologias e a proposta de flexibilidade dada às transformações organizacionais, para esse mesmo autor permitem novos processos de desregulamentação, privatização e ruptura do modelo tradicional do contrato social entre capital e trabalho, originário do capitalismo industrial. Para alguns especialistas, a sociedade da informação será completamente diferente da sociedade industrial. A reflexão sobre o potencial contido no novo paradigma reflete a propriedade da promoção da sociedade da informação, na medida em que oferece perspectivas de melhoria na qualidade de vida dos cidadãos, consubstanciada na ampliação do nível de conhecimento, no estímulo ao aprendizado, na salvaguarda da diversidade e no deslocamento do eixo da atividade econômica para um maior respeito ao meio ambiente.
Ainda segundo WERTHEIN (2000:75), certo exagero no otimismo dos especialistas, não invalida as iniciativas que vêm sendo aplicadas no universo das novas tecnologias, principalmente no que se refere à educação, área na qual os exemplos são inúmeros, tais como a educação a distância, as bibliotecas digitais, a videoconferência, o correio eletrônico, os grupos de "bate-papo". Outros exemplos de utilização disseminada são o voto eletrônico, os serviços de banco on-line, o
video-on-demand, o comércio eletrônico, o trabalho a distância, já integrados ao
quotidiano dos centros urbanos.
O ritmo do avanço tecnológico tem sido extraordinário, a exemplo da Internet, que atingiu a audiência de 50 milhões de pessoas em um terço do tempo que levou o rádio. No entanto, é preciso lembrar que os preços cada vez mais acessíveis dos computadores e o aumento na capacidade de processamento contribuíram para o seu crescimento rápido, mas permaneceu o desequilíbrio entre o nível de renda e o acesso às novas tecnologias.
Outra questão apontada por WERTHEIN (2000:73) refere-se à necessidade de elevação do volume de informação de qualidade nos idiomas próprios a cada região, disponível na Internet. Segundo ele, será necessário um trabalho de convencimento junto aos governos e centros produtores de conhecimento subsidiados pelo poder público, para disponibilizar informações de forma adequada ao grande público. Se, por um lado, cabe alguma ponderação quanto aos efeitos negativos da velocidade com que se operam as transformações nesse novo paradigma, por outro, inexiste a possibilidade de integração parcial a esse, sendo inevitável a preparação da sociedade para as novas tendências.
Ao favorecer a implementação da lógica de redes, os resultados são imprevisíveis sob o ponto de vista da criatividade. Por outro lado, a tônica na flexibilidade das organizações possibilita a contínua adaptação de produtores e usuários às novas perspectivas, como também vem permitir o contínuo aperfeiçoamento técnico e intelectual, enquanto requisitos da sociedade da informação.
AUN (2000) diz que o acesso fácil e rápido à informação permite saltar gerações de conhecimentos, acrescentando que a utilização consciente das tecnologias interativas permite modelos de desenvolvimento mais rápidos e com maior eficiência.
A tendência da sociedade da informação domina até mesmo as economias menos industrializadas. Fazendo alusão a Castells (2000), WERTHEIN (2000:73) lembra que a tecnologia da informação, definida como um novo paradigma, tem duas características essenciais:
• A informação é sua matéria-prima: porque o desenvolvimento das tecnologias permite ao indivíduo atuar diretamente sobre a informação, contrariando
a antiga forma de utilizá-la para atuar sobre as tecnologias, permitindo a criação de novos implementos ou de melhor adaptação a eles;
• Os efeitos das novas tecnologias têm alta penetrabilidade: na medida em que permitem à informação integrar-se a toda a atividade humana, seja ela individual ou coletiva, o que torna tais atividades suscetíveis à nova tecnologia.
CARVALHO e KANISKI (2000:35) tratam da consolidação do conceito de sociedade da informação enquanto categoria de análise e mensuração adotada por instituições governamentais e transnacionais, tais como a OCDE18 e da ONU19, sendo também elemento de políticas públicas ao tratar de questões como burocracia, formas de poder, privacidade, fluxo de dados, infra-estrutura tecnológica e gerenciamento de outras atividades de produção da informação.
Para WERTHEIN (2000:76) dificilmente alguém discordaria de que a
sociedade da informação é o principal traço característico do debate público sobre desenvolvimento, seja em nível local ou global, neste alvorecer do Século XXI.
Segundo o autor, a expressão “sociedade da informação” tornou-se comum em propostas políticas e discussões acadêmicas, além de já integrar o vocabulário do cidadão comum e permear os meios de comunicação. Em alusão a Castells, o autor diz que o avanço tecnológico na sociedade da informação resultou, em parte, da ação do Estado, sendo esse o condutor das iniciativas voltadas para o desenvolvimento do novo paradigma, em escala mundial.
A competição no mercado internacional foi viabilizada pelo governo brasileiro com o Programa Sociedade da Informação de estímulo à pesquisa e à educação. A institucionalização desse programa, diz SILVEIRA (2001:81), possibilita a inserção competitiva do Brasil na sociedade global da informação e tem por finalidade integrar e coordenar o desenvolvimento e a atualização de serviços avançados de computação, comunicação e informação e suas aplicações.
O Programa, orientado para o desenvolvimento de sistemas de integração e a ampliação das ações governamentais em prol da cidadania, fundamenta-se no
paradigma da sociedade da informação, enquanto objetivo setorial, veicula três
linhas de produtos na Internet:
• Oferta de informações exclusivamente institucionais.
18 Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômicos. 19
• Prestação de serviços de download,20 com informações relevantes para o usuário.
• Prestação de serviços públicos on-line de forma interativa com o usuário. A oferta de maiores possibilidades de controle e transparência não seria a única motivação do Governo na prestação de serviços e disponibilização de informações via Internet, segundo esse mesmo autor (2001:83). A atual conjuntura de escassos recursos públicos e de aumento da demanda da sociedade estimula o Governo a melhorar o atendimento à sociedade. Dessa forma, a utilização da Internet seria a solução para maior aproximação com o cidadão, ampliando a capacidade operacional e a área de cobertura governamental.
No que se refere à burocracia estatal, seu desempenho está condicionado à otimização dos processos e à diversificação das formas e meios de se prestar serviços públicos, com a utilização das modernas tecnologias de produção e de processamento de informações. Resta encontrar a melhor forma de gerenciar, no âmbito das instituições públicas, as novas tecnologias de forma a possibilitar a igualdade de acesso aos produtos e serviços públicos.
Num ambiente de rápidas transformações, as instituições devem exercitar a administração cooperativa e as novas tecnologias vêm permitir a racionalidade de esforços com esse propósito, possibilitando que qualquer cidadão tenha acesso aos modernos meios, em qualquer nível da atividade humana.
Na Sociedade da Informação, a tendência do Governo, em todos os seus níveis, é ter a comunicação e a informação permeando todas as atividades de decisão, permitindo assim, o funcionamento progressivo da sociedade, em rede. A esse respeito, assim se expressam GALVÃO e BORGES (2000:47):
... as instituições ligadas à pesquisa, à tecnologia, à educação e à saúde deverão, através da Internet, gerar e comunicar conhecimento, promover a educação e a saúde a distância, de modo a contribuir decisivamente para a qualidade de vida do brasileiro (incremento do “capital social”).
Para que os objetivos da Sociedade da Informação sejam alcançados, é preciso investir, em primeiro lugar e de forma incondicional, na universalização do ensino formal e da educação continuada, se o que se espera é introduzir a sociedade brasileira na era do conhecimento, acrescentam os autores. E ainda, no
20
treinamento e capacitação dos cidadãos, nas tecnologias interativas, de forma a possibilitar o acesso a todos nas redes e nas novas modelagens de sistemas em desenvolvimento. Dessa forma, o País estaria investido na condição de prover os meios para a promoção social, por meio da geração de empregos qualificados e da melhoria da qualidade de vida de seus cidadãos.
2 O enfoque qualitativo na Administração Pública
Sob o título O desmoronamento, HOBSBAWN (1995:393) organiza a terceira parte de seu livro A Era dos Extremos: o breve século XX, referindo-se à história dos anos que se seguiram à instabilidade econômica mundial ocorrida a partir da crise do petróleo de 1973. Diz ele que a história dos vinte anos após 1973 é a de um
mundo que perdeu suas referências e resvalou para a instabilidade e a crise.
O contexto do pós-guerra, marcado pelo equilíbrio de forças entre duas potências hegemônicas, foi um período de estabilidade sustentada pela inexistência de perigo iminente de um conflito mundial. O clima de guerra fria possibilitou o crescimento e o desenvolvimento econômico, principalmente nos países capitalistas, nos quais instalou-se a chamada “Era de Ouro”, caracterizada pela industrialização em larga escala e pela revolução tecnológica nos meios e modos de produção.
ABRÚCIO (1997:6), acredita que a principal receita para o contínuo sucesso
durante trinta anos foi a existência de um amplo consenso social a respeito do papel do Estado, o qual procurava garantir prosperidade econômica e bem-estar social.
Tratava-se do modelo burocrático weberiano, que pautou o funcionamento interno do Estado até meados dos anos 70 do Século XX.
Entretanto, já na década anterior, o equilíbrio da Era de Ouro começa a apresentar sinais de desgaste, cujos principais sintomas apontados por HOBSBAWN (1995:398) são o desequilíbrio entre o crescimento da produção e os ganhos, a desestabilização dos lucros, a diminuição da oferta de mão-de-obra e a queda na produção industrial.
Nesse mesmo período, uma nova fase tem início, a economia mundial entra em colapso e a crise do Estado contemporâneo se instaura, segundo PEREIRA (1997:7), a partir do desequilíbrio fiscal decorrente do esgotamento das formas de intervenção do Estado e pela obsolescência da forma burocrática de administrá-lo.
ABRÚCIO (1997:9) relaciona quatro fatores sócio-econômicos que mais influência tiveram na crise do Estado contemporâneo. O primeiro foi a turbulência econômica mundial, que começou com a primeira crise do petróleo, em 1973, e culminou com a segunda, em 1979. O segundo fator foi o desequilíbrio fiscal resultante da impossibilidade apresentada pelos governos de continuarem a financiar os seus déficits. O terceiro fator seria a situação de “ingovernabilidade”, gerada pela incapacidade que os governos demonstraram de encontrar solução para seus problemas. O quarto e último fator seria a globalização, já que as mesmas transformações tecnológicas que alteraram a lógica do setor produtivo também acabaram por afetar o Estado.
O crescimento “distorcido” e o processo de globalização, que, segundo Pereira (1999:7) foram responsáveis pela crise do Estado, concorreram também para a redução das taxas de crescimento econômico, para a elevação das taxas de desemprego e para o aumento da taxa de inflação que aconteceram em todo o mundo.
Na verdade, a coisa mais óbvia na situação política dos Estados do Mundo
era sua instabilidade, complementa HOBSBAWN (1995:553) referindo-se às
dificuldades de âmbito mundial para a sobrevivência dos regimes vigentes, a partir do final de 1970. O autor aponta ainda algumas características do panorama político global. A primeira seria o enfraquecimento do Estado-Nação, em face da perda de poder e função para entidades supranacionais e seu monopólio de poder dentro de seus territórios, citando como exemplo a transferência de serviços de segurança e de postagem para a iniciativa privada.
Entretanto, ainda segundo ele, do Século XVIII ao final do Século XX, o que se viu foi um aumento do alcance dos poderes e funções do Estado. Quaisquer que tenham sido as formas de governo instituídas em seus territórios, os parâmetros da
vida dos cidadãos em Estados “modernos”, eram quase exclusivamente determinados (...) pelas atividades ou inatividades desse Estado, que encontrou na
tecnologia o suporte que lhe faltava para criar mecanismos de acompanhamento e controle de seus cidadãos, na medida em que operações bancárias e até mesmo conversas telefônicas poderiam ser registradas por computadores.
Pode-se dizer que o mundo contemporâneo, explicitamente o mundo capitalista, experimentou um crescimento sem precedentes na história, durante a Era de Ouro. Ocorreu um visível fortalecimento de setores estratégicos
imprescindíveis ao crescimento do estado, principalmente no que se refere às modernas tecnologias, ao avanço dos sistemas de comunicação, à oferta de transportes mais rápidos e diversificados e, conseqüentemente, a um aumento substancial na produção de bens e serviços.
Também é consenso entre os autores que a Grande Crise dos anos 80 aconteceu em decorrência do colapso do Estado Social do Século XX, devido ao descontrole do aparelho do Estado frente ao crescimento vertiginoso da economia mundial. Segundo HOBSBAWN (1995:398), ninguém sabia o que fazer em relação
aos caprichos da economia mundial, nem possuía instrumentos para administrá-la.
Para além do Século XX, a prioridade política do mundo contemporâneo é a reforma do Estado e a definição de novos paradigmas para a administração pública. As transformações são tantas e tamanhas que não se trata apenas de fazer adaptações em alguns setores. Ao mesmo tempo em que é preciso acompanhar a vertiginosa corrida do avanço tecnológico, países como o Brasil têm que desenvolver políticas públicas para fazer face não somente às mazelas crônicas que respondem por um desequilíbrio sócio-econômico secular, mas sobretudo às emergentes demandas surgidas com a complexidade da vida moderna. É sobre esse contexto que a reforma do Estado Contemporâneo está sendo pensada.
ABRÚCIO (1995:7) identifica duas saídas para a crise. A primeira delas seria
a redefinição do papel do Estado na economia e a segunda a tentativa de reduzir os gastos públicos na área social, acrescentando que as alternativas para a falência do
modelo burocrático weberiano foram a introdução de padrões gerenciais na administração pública e, posteriormente, a mudança do modelo weberiano para o modelo gerencial.
A forma de aplicação do modelo gerencial no Estado vem sendo discutida no mundo inteiro. Estratégias de avaliação de desempenho, alternativas para controle de gastos e melhoria da qualidade dos serviços públicos direcionados aos interesses dos cidadãos, têm estado na ordem do dia das discussões sobre as novas formas de administração pública. Dessa forma, o modelo gerencial, ainda que não contemple todas as novas perspectivas para a administração pública contemporânea, começa a preencher as lacunas deixadas pelo modelo burocrático weberiano, principalmente no que se refere aos anseios dos cidadãos.
A partir de finais de 1970, quando a falência nas formas tradicionais de administração se tornou evidente, a discussão sobre a Reforma do Estado ganhou
força em quase todo o mundo. O antigo consenso social a respeito do papel do
Estado perdia forças rapidamente, sem nenhuma perspectiva de retomar o vigor, diz
ABRÚCIO (1995:8), acrescentando que as possibilidades para a aplicação do modelo gerencial no setor público ganharam força nesse contexto. Dentre as principais propostas de mudanças para a “nova administração pública”, alguns aspectos mereceram destaque:
• maior agilidade e flexibilidade do aparato governamental • corte de gastos, inclusive de pessoal
• aumento da eficiência
• atuação mais flexível do aparato burocrático
A discussão acerca do modelo gerencial ganhou maior ênfase na década de 90, ainda no século passado. Para este mesmo autor, nos últimos anos as considerações sobre essa modelagem extrapolam a forma de mecanismo de redução do papel do Estado, tratando também da defesa da modernização da administração pública, com a busca sistemática da qualidade, da descentralização e da avaliação dos serviços públicos, sob o ponto de vista dos cidadãos. O modelo gerencial vai tratar da administração pública, sem desconsiderar o caráter empresarial, quando enfatiza a eficiência e a qualidade dos serviços prestados.
Sob o ponto de vista da qualidade, é possível afirmar que a grande contribuição da forma de administração empresarial para a administração pública foi a mudança do enfoque quantitativo para o qualitativo. A este respeito, ABRÚCIO (1995:21) lembra que foi na iniciativa privada que nasceu a abordagem da
administração da qualidade total (Total Quality Management — TQM), que posteriormente foi introduzida no setor público.
O direcionamento da produção de bens e serviços aos interesses do consumidor-cidadão norteia tanto a iniciativa privada, quanto a pública e se constitui num dos mais importantes paradigmas para a administração estatal contemporânea. O segundo paradigma, prossegue ele, é o da eficiência, também associado aos métodos gerenciais do setor privado que representa a síntese entre os antigos valores do serviço público, no que se refere a objetivos e orientação para a satisfação do público.
Importa considerar que a nova administração pública vem incorporando alguns aspectos da gestão empresarial, dentre os quais os mais importantes são, exatamente, a qualidade dos serviços prestados e a eficiência do Estado na prestação desses serviços. Entretanto, a atividade governamental não pode ser entendida da mesma forma que a empresarial, porque trata da prestação de serviços públicos ao cidadão e não objetiva a venda e a obtenção de lucro. Espera- se que a administração pública torne-se mais empreendedora, mas a intenção não é transformá-la em empresa.
Quanto ao modelo de administração gerencial, é fundamental que seja compreendido como uma alternativa de mudança, que possa trazer significativas contribuições à administração pública contemporânea, sem, contudo, afirmar-se que seja o modelo ideal e completo a ser adotado em nível mundial. Trata-se de um
pluralismo organizacional sob bases pós-burocráticas vinculadas aos padrões históricos (institucionais e culturais) de cada nação. Nesta nova situação, o gerencialismo cumpre um importante papel, mas não se transforma num paradigma,
diz ABRÚCIO (1995:37).
Em síntese, é possível dizer que a crise da burocracia tradicional weberiana gerou a discussão de novas e melhores formas de administração pública para o Estado Contemporâneo. A reforma administrativa implícita na implantação do modelo de administração gerencial entrou na pauta de discussões do mundo inteiro, levando cada nação, na medida de suas especificidades, a iniciar um processo de reestruturação organizacional a partir da busca de novos paradigmas para a administração pública.