Hvordan organiserer inkubator sin virksomhet?

Pode-se afirmar que a reestruturação do setor elétrico não tratou adequadamente a responsabilidade pela expansão do serviço de energia elétrica, nem definiu os critérios para a classificação dos consumidores baixa renda no marco legal. Isso pode ser evidenciado pela análise das obrigações contidas no contrato de concessão, no caso da universalização do acesso, e pelas alterações de critérios para classificar os consumidores baixa renda efetuadas em algumas empresas.

3.3.1 Responsabilidade pela expansão do serviço na reestruturação do setor

No processo de reestruturação do setor elétrico brasileiro, a discussão sobre a responsabilidade pela expansão da eletrificação rural ou, em última análise, a universalização do acesso físico, entrou tardiamente, muitas vezes como forma de compensar eventuais resistências à privatização das empresas.

O Consórcio Coopers & Lybrand (1997a) tratou do assunto no documento redigido sobre as Cooperativas de Eletrificação Rural, em um curto capítulo. As sugestões apresentadas para a “expansão da energia no meio rural” eram:

• mobilizar concessionárias, permissionárias e outros agentes para expandir a eletrificação rural;

• reforçar sinais econômicos para incentivar as distribuidoras a investir neste mercado. Subsídios cruzados de outras classes consumidoras (via descontos no fornecimento), aporte de recursos governamentais e revisão das tarifas rurais (via elevação para refletir os custos do serviço) formariam um tripé essencial para garantir o equilíbrio econômico dos agentes responsáveis;

• considerar outros meios que não extensão de rede para garantir o acesso;

• criar obrigações de serviço para as concessionárias e permissionárias, e assegurar que, com incentivos e metas acordadas, os agentes tivessem

estímulos para a expansão da eletrificação rural. Em alguns casos, poderia até ser necessário relicitar áreas mal atendidas;

• alavancar a gama de recursos disponíveis, por meio da busca de várias fontes de financiamento.

Estas recomendações não garantem efetivamente a universalização do serviço, tampouco foram seguidas pelo Poder Concedente. Em geral, a maioria dos contratos de concessão não estabelece metas de universalização. Oliveira (2001, p. 85-86) analisa os instrumentos disponíveis para a expansão da eletrificação rural, com a pesquisa de 52 contratos assinados entre a Aneel e as distribuidoras:

Somente os contratos da CEEE – Centro Oeste e da CEEE – Norte-Nordeste, ambas operando no Rio Grande do Sul, contêm metas específicas para indicadores de universalização dos serviços. Em outros casos, há cláusulas que determinam o tratamento não-excludente a populações de baixa renda e de baixa densidade populacional, inclusive em áreas rurais. Outros contratos prevêem a realização de obras, estabelecendo que a participação da concessionária se dará dentro de limites de viabilidade econômica do projeto, sem a complementação financeira do governo, que tem interesse no resultado social do projeto. Algumas concessionárias têm o compromisso contratual de participar de programas federais ou estaduais de eletrificação rural. O caso da CERJ é o mais grave de todos: o instrumento contratual não faz nenhuma menção à obrigatoriedade de atendimento de consumidores de baixa renda e de áreas rurais24_.

Com base nesse estudo observa-se que não houve a padronização dos contratos de concessão e nem se buscou o seu aperfeiçoamento ao longo do tempo. Dessa forma, a eletrificação rural não foi adequadamente contemplada naquele momento de reestruturação do setor elétrico no qual poderiam ter sido criadas metas e incentivos para a expansão do serviço de energia elétrica. Oliveira (2001, p. 86-87), conclui que:

A escassez de metas específicas torna praticamente voluntária a adesão efetiva da concessionária ao esforço de universalização. De forma geral, pode-se dizer que todos os contratos são bastante negligentes, sendo que, no caso da CERJ, a questão rural foi completamente omitida. [...] Esta negligencia provavelmente esteve associada a uma sensibilização reprimida, no âmbito da reforma, em relação à necessidade de expandir o atendimento rural, em função da lógica subjacente às privatizações brasileiras, cujo objetivo foi a maximização das receitas de venda de ativos. Dessa forma, na via expressa das privatizações, a alternativa contratual foi desperdiçada, não tendo sido firmada a necessidade de engajamento efetivo do agente privado no esforço de universalização do atendimento rural.

24

As concessionárias de distribuição CEEE – Centro Oeste e CEEE – Norte-Nordeste são as atuais AES Sul e RGE, respectivamente. A distribuidora CERJ alterou sua razão social para Ampla.

3.3.2 Proposta de regulamentação da Aneel em 2000

Após o processo de privatização, quando se percebeu a necessidade de se resolver o problema da responsabilidade pela expansão do serviço, a Aneel tinha poucos instrumentos legais para esse fim. Por isso, tornou-se necessário um estudo jurídico, como estratégia para se encontrar mecanismos que pudessem implementar efetivamente o processo de universalização.

Segundo Correia, Valente e Pereira (2002), com base em estudos da Universidade Salvador (Unifacs), feitos para a Aneel, a participação financeira do consumidor seria ilegal, pois o artigo 14, inciso I, da Lei nº 9.427/96, estabelece que:

o regime econômico e financeiro da concessão de serviço público de energia elétrica, conforme estabelecido no respectivo contrato, compreende a contraprestação pela execução do serviço paga pelo consumidor final com tarifas baseadas no serviço pelo preço, nos termos da Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995.

Dessa forma, os estudos concluíam que a construção, a ampliação e a modificação das instalações são atividades inerentes à exploração dos recursos físicos e tecnológicos, como fator de produção para prestar o serviço público, não compondo, portanto, a relação entre consumidor e concessionária. A expansão do sistema estaria configurada na relação jurídica entre o Poder Concedente (União) e a distribuidora, evidentemente garantida pelo equilíbrio econômico-financeiro dos contratos, não devendo o consumidor individualmente ter responsabilidade direta pelas obras (CORREIA; VALENTE; PEREIRA, 2002). Assim, ou a totalidade dos consumidores arcariam com as obras necessárias para o atendimento de um solicitante, por meio da tarifa, ou os contribuintes via recursos do poder público. Em 2000, com base nesses estudos a Aneel elaborou uma minuta de resolução contemplando metas de universalização para as distribuidoras, utilizando pela primeira vez, o termo universalização como acesso físico. Em síntese, a proposta eliminava a participação financeira do consumidor em obras de extensão e reforço de rede. Nas áreas urbanas as ligações seriam realizadas sem nenhum ônus a partir da emissão da norma. Já para as áreas rurais, as distribuidoras seriam obrigadas a apresentar um “Plano de Universalização do Atendimento Rural”, prevendo o atendimento de todo o mercado rural em cinco anos, à razão de 20 % por ano.

Na Audiência Pública, ocorrida em 26 de outubro de 2000, foram apresentadas 39 contribuições dos agentes setoriais, das universidades, do poder público e da sociedade civil.

Os principais questionamentos das distribuidoras referiam-se à legalidade da extinção da participação financeira por meio de resolução, pois o Decreto nº 41.019/57 regulamentava os investimentos da concessionária, e a um possível desequilíbrio econômico-financeiro da concessão, motivado pela carga adicional de investimentos necessários à universalização. As empresas sugeriam também uma “universalização qualificada”, excluindo alguns setores do plano. Outra questão apresentada referia-se à necessidade de serem diferenciados os prazos de atendimento por região, levando em conta as disparidades regionais brasileiras. A participação da sociedade local e o envolvimento das Prefeituras Municipais na formulação e implantação dos Planos de Universalização, de modo similar ao implementado com sucesso no Programa Luz da Terra, foram recomendadas pelos pesquisadores do Grupo de Eletrificação Rural da Escola Politécnica da USP.

A Aneel, na nessa Audiência Pública, argumentou que era “essencial a compreensão quanto à mudança de conceito introduzida pelas Leis nº 8.987/95 e nº 9.427/96, de tarifa baseada em custo contábil por tarifa pelo preço”. Afonso Henriques Moreira Santos, diretor da agência, expôs que:

[...] considerava haver uma mistura conceitual quanto às contas especiais. Um concessionário dizer que não há remuneração do capital que está nessa conta, é condizente com o modelo antigo quanto ao custo contábil. À luz do regime de tarifa pelo preço, isso não fazia sentido. Adicionalmente lembrou que o programa Luz no Campo possui a mesma função de um fundo de universalização de serviço de eletricidade, conforme pleiteado pelos concessionários (ANEEL, 2000b).

Em paralelo à regulamentação proposta pela Aneel, estava em debates na Câmara dos Deputados um substitutivo ao Projeto de Lei nº 2.905/00 do Governo Federal. Nessa proposta foi incluído um artigo prevendo que a Aneel fixaria áreas crescentes, em torno das redes de distribuição existentes, nas quais a ligação seria realizada sem ônus ao consumidor. Outra inovação do projeto era a autorização para a licitação de permissões em áreas já concedidas onde a concessionária não atendesse o mercado.

Porém, o processo de regulamentação da universalização foi postergado pelo racionamento de energia elétrica, que em 2001 tomou as atenções do regulador e do Governo. Na Câmara de Gestão da Crise de Energia Elétrica (GCE), formada então, a universalização passou a fazer parte dos estudos do processo de revitalização do setor elétrico. A GCE apresentou, no Relatório de Progresso nº 2, do Comitê de Revitalização, as seguintes propostas para o problema (GCE, 2002):

• suprimir a participação financeira apenas para cargas até 15 kVA;

• consumidores acima desse limite poderiam ser financiados, com direito à restituição dos valores pagos, de acordo com o Plano de Universalização de cada concessionária, a ser apresentado à Aneel.

A discussão não avançou, pois, em 29 de abril de 2002, foi publicada a Lei nº 10.438/2002 que, derivada da Medida Provisória nº 14/200125, incorporou pontos do Projeto de Lei nº 2.905/2000 estabelecendo novas diretrizes para universalização, que serão discutidas no Capítulo 6.

3.4 ANÁLISE DOS ANTECEDENTES DA UNIVERSALIZAÇÃO DO