Do ponto de vista da formatação de um ordenamento institucional e da representação dos interesses produtivos e comerciais, as décadas de trinta e quarenta foram as mais significativas tanto no Brasil quanto na esfera internacional, com a criação de diversas entidades nacionais e dos organismos multilaterais. Também no que diz respeito ao padrão de metodologia e classificação internacional dos produtos, este período foi marcante.
Em 1938, a Liga das Nações149 publicou a Minimum List of Commodities for
International Trade, tendo como base uma listagem anteriormente elaborada pela própria Liga e denominada de Draft Customs Tariff, ambas com o objetivo de coordenar e padronizar as informações sobre os bens comercializados mundialmente. Mas, com o passar dos anos, esta classificação foi se tornando muito simples para atender à multiplicidade de países participantes do comércio internacional que, conseqüentemente, apresentava-se cada vez mais dinâmico, o que gerou, em 1950, a publicação de uma nova padronização internacional de produtos denominada de Standart International Trade Classification (SITC).150
149 A existência oficial data de 1920 com a assinatura do Tratado de Versalhes, mas na realidade
foi idealizada em 1919 pelas nações vencedoras da Primeira Guerra Mundial, motivadas pela proposta de Wodrow Wilson conhecida com o “Quatorze Pontos”. A meta da organização era garantir a manutenção da paz mundial, objetivo que fracassou com o desencadeamento pela Alemanha da Segunda Guerra Mundial.
150 desde sua criação o SITC vem sofrendo revisões periódicas para incorporação de novos
produtos comercializados internacionalmente, recebendo a indicação do ano de revisão logo após a sigla (p.e. SITC 2003).
No Brasil, a década de trinta marcou o aparecimento das federações industriais, um importante passo na direção da representação dos interesses produtivos, mas que tratou o segmento industrial como uma unidade, ignorando a existência dos diversos segmentos industriais, com demandas próprias e, às vezes, antagônicas. O ponto negativo no modelo de unidade do setor está na possibilidade de fragmentação e, portanto, na perda da contundência de cada um dos grupo de interesse. Conforme destaca Lafer (1991: 193), o segmento industrial foi tratado como uma unidade, exprimindo o que deveria ser o “interesse global da indústria”. Em agosto de 1938, foi criada a Confederação Nacional da Indústria (CNI), englobando as federações industriais, configurada para ser a entidade máxima de representação do setor industrial brasileiro, objetivando a consolidação do parque industrial e sua integração à economia mundial.
Na defesa dos interesses específicos do setor primário, foram criados ao longo da década de trinta, os “Institutos de Defesa”, que seguiam o modelo dos “Estados Corporativos” existentes na Alemanha, Itália, Portugal e Áustria. Estes Institutos tinham como função assegurar a estabilidade de preços, evitando grandes oscilações decorrentes da escassez ou abundância dos produtos representados. Assim, foram criados os Institutos do Açúcar (1931), do Mate (1939), do Cacau (1941) do Fumo (1935), do Sal (1940), do Pinho (1941) e do Café151. (MALAN et al, 1977: 363-64)
151 Criado em 1931, o Conselho Nacional do Café (CNC) foi substituído pelo Departamento
Nacional de Café (DNC) em 1933 – autarquia federal subordinada ao Ministério da Fazenda, que atuou até 1946, sendo também substituído pelo Instituto Brasileiro do Café (IBC), em 1952.
Em 1934, foi criado o Conselho Federal de Comércio Exterior152 – composto por uma equipe multiministerial, com representantes das classes produtoras, do Banco do Brasil e de consultores técnicos –, funcionando em caráter consultivo e de coordenação até 1937, quando teve suas atribuições ampliadas, passando a ser um órgão consultivo geral da Presidência da Repúblicapara todas as questões econômicas. Uma outra alteração de competência, realizada em 1939 e em 1949, o Conselho foi extinto.
Durante a vigência desse Conselho Federal, as principais ações estiveram voltadas ao setor primário, responsável pela maior parcela das exportações brasileiras. Em contrapartida, pouca ênfase foi dada ao setor industrial, com exceção dos ramos de celulose e siderurgia.
A representação e a defesa dos interesses da agricultura brasileira no cenário internacional ficaram à mercê da capacidade de pressão dos Institutos de Defesa e do Conselho Federal de Comércio Exterior, uma vez que não havia um modelo de confederação nacional, como no caso da indústria, o que viria a ocorrer somente na década de sessenta. Também não existia respaldo ao setor primário na esfera multilateral, já que, como abordaremos adiante, o tema agrícola foi excluído da pauta de atuação do GATT, que teria a função de disciplinar o comércio internacional.
Em 1939, foi criada a Comissão de Defesa da Economia Nacional153 que, por um lado, tinha como atribuição assegurar a oferta regular de bens importados essenciais e, de outro, efetuar o controle das exportações, determinando os preços máximos dos produtos. Esta Comissão foi extinta em 1942, sendo substituída pela Coordenação da Mobilização Econômica154.
Com o objetivo de alavancar a economia no pós-Segunda Guerra, foi criado, em 1944, o Conselho Nacional de Política Industrial e Comercial, responsável pela elaboração de relatório que serviu de base para o projeto de planificação da economia brasileira. Alguns dos principais empreendimentos estatais originados deste trabalho foram:
- Companhia Siderúrgica Nacional (1941); - Companhia Vale do Rio Doce (1942); - Fábrica Nacional de Motores (1943); - Companhia Nacional de Álcalis (1943);
- Companhia Aços Especiais Itabira - ACESITA (1944); - Companhia Hidrelétrica do São Francisco - CHESF (1945).
Assim, do ponto de vista da representação dos interesses produtivos, o Estado sempre esteve em posição dominante e interveniente no mercado, relegando o empresariado e o Legislativo a um plano coadjuvante.
O empresariado habituou-se a essa condição, delegando ao Estado a total condução dos “interesses nacionais”, aderindo plenamente ao modelo desenvolvimentista implementado.
153 Decreto–Lei no 1.641
154 Subordinada à presidência da República e dividida em vários departamentos (abastecimento,
controle de preços e licenças de importação, produção industrial), tinha a função de supervisionar outros órgãos e empresas estatais, com o objetivo de realizar um planejamento integrado da economia. Como objetivava o estímulo à produção agrícola e industrial, realizava controle sobre o abastecimento do mercado e o sistema de transportes. Foi extinta em 1945, logo após o término da guerra.
O Legislativo, conforme identifica Albuquerque (2000: 20),
(...) habituado a atuar segundo a lógica dos interesses setoriais e regionais, (...) não reivindica nem exerce a função de moderação das decisões do Executivo e de acompanhamento da política comercial que deveria caber-lhe. (...) a atuação do Congresso (...) é imprevisível e, do ponto de vista de seu efeito sobre o comércio, nossos principais parceiros e nossos compromissos multilaterais, é errática.
Notadamente no âmbito internacional, a década de quarenta foi crucial ao ordenamento institucional. Da Conferência de Bretton Woods realizada em 1944, surgiram os organismos internacionais, sob o manto de um sistema multilateral155, originário da ONU e da criação do Conselho Econômico e Social (ECOSOC), de onde emergiram o Fundo Monetário Internacional (FMI) e ao Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) – mais conhecido como Banco Mundial.
O Brasil participou ativamente da construção de tais organismos multilaterais, inclusive da Conferência de Petrópolis156, que levou a assinatura do Tratado
Interamericano de Assistência Recíproca (TIAR)157 em 1947, da Conferência de Bogotá158, que criou a Organização dos Estados Americanos (OEA)159 e da Comissão Econômica para a América Latina e Caribe (CEPAL), ambas em 1948. (ALMEIDA In ALMEIDA; BARBOSA, 2006: 19)
155 As principais características deste sistema são a participação voluntária, a representatividade
da totalidade ou ao menos a maioria dos países – multilateralidade – e a imparcialidade.
156 Conferência Interamericana, da qual participaram 21 nações americanas, com o objetivo de
traçar na prática os princípios do pan-americanismo, definindo juridicamente o conceito de agressão e os compromissos de assistência e de defesa conjunta à qualquer nação americana, atacada por qualquer nação não-americana.
157 Através deste Tratado, se estabelecia um compromisso coletivo entre todas as nações do
hemisfério americano, no sentido de garantir a segurança e a solidariedade hemisférica contra qualquer tipo de ameaça.
158 Ocorrida em 1948 na cidade de Bogotá, levou à aprovação por parte dos estados americanos
de dois instrumentos jurídicos de direitos humanos: a Carta da Organização dos Estados Americanos e a Declaração Americana dos Direitos de Deveres do Homem.
159 Organismo regional que tem como objetivo garantir a solidariedade hemisférica, com a
A criação da OEA e a assinatura do TIAR foram decisivas para moldar a nova estratégia de relacionamento dos Estados Unidos com a América Latina. Enquanto a OEA institucionalizava a política pan-americana, como uma organização regional, o TIAR – como acordo militar – resguardava a região de uma eventual ameaça externa autorizando, se necessária, a intromissão norte- americana na região.
A CEPAL procurava atender às reivindicações específicas dos países latino- americanos, debruçando-se no pensar o desenvolvimento econômico regional, ainda que isto significasse ir contra a ortodoxia liberal dos Estados Unidos.
De acordo com Pecequilo (2003: 216-217), essas instituições representaram, em síntese, o esforço norte-americano em construir um importante arcabouço de cooperação liberal e democrática no hemisfério americano.
Em dezembro de 1945, os Estados Unidos fizeram conhecer suas “propostas para a expansão do comércio e do emprego mundial”, sugerindo a criação da Organização Internacional do Comércio (OIC). Esta organização teria como objetivo liberalizar e dinamizar o comércio mundial, por meio da disciplina das práticas comerciais. A OIC supriria a necessidade de se criar um mecanismo capaz de reduzir a discriminação tarifária, assegurando que as trocas comerciais se dessem em um clima mais livre e eficiente.
Após quatro meses de intensas negociações, não houve acordo entre os principais participantes proponentes – os Estados Unidos e a Inglaterra –, sendo a proposta ratificada por 53 países, com exceção dos Estados Unidos. A única parte aprovada foi a que ficou conhecida como Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio – GATT, disciplinando apenas manufaturas, excluindo os temas agrícolas e de serviços. Embora bastante restrito em relação ao projeto original, era significativo em comparação ao vazio de até então.
Do lado do Brasil, as preocupações estiveram centradas em: (a) trabalhar contra a idéia de perpetuar o sistema de preferências que desvirtuava o comércio; (b)pôr fim aos subsídios agrícolas que causavam prejuízo a produtos que podiam ser oferecidos aos mercados mundiais, como por exemplo o algodão, subsidiado pelos Estados Unidos; e (c) rever a questão das negociações tarifárias, principal barreira protecionista até então utilizada, juntamente com as quotas.
Em 1945 foi criada a Confederação Nacional do Comércio (CNC)160 -, como
entidade máxima na representação do empresariado comercial brasileiro que, por sua vez, criou, no ano seguinte, duas instituições voltadas ao desenvolvimento social do país, o Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac) e o Serviço Social do Comércio (Sesc). Ou seja, gradativamente, desenhava-se um modelo de eficiência e produtividade para garantir a competitividade no mercado interno e no externo.
No mesmo ano foi criado o Instituto Rio Branco (IRB), imprimindo um sentido mais acadêmico e profissional à formação da carreira diplomática no Brasil, até então restrita a critérios de capacidade e formação, mas que levavam em consideração a linhagem familiar e a indicação diplomática.
Em 1949, foi criada a Escola Superior de Guerra (ESG), baseada no National War College dos Estados Unidos, fonte de inspiração ao General Salvador Obino161,
então Chefe do Estado-Maior Geral162, que entendeu ser necessário um instituto de similares competências no Brasil. A iniciativa teve total apoio do governo norte- americano, que se prontificou a enviar uma missão militar para dar suporte à implantação da referida Escola no Brasil.
160 Decreto-Lei nº 20.068.
161 Salvador César Obino (1876-1979).
Com o propósito de ser um centro de estudos e pesquisas de altos estudos de política, estratégia e defesa, a ESG se destinou inicialmente apenas a militares, mas posteriormente recebeu civis, constituindo-se como um foro democrático e aberto ao livre debate. O principal objetivo da ESG foi desenvolver os conhecimentos necessários ao exercício das funções de direção e assessoramento superior no planejamento da Defesa Nacional, incluídas as questões específicas de segurança e de desenvolvimento econômico.
Já em 1957, por iniciativa do governo federal, foi criado o Grupo de Trabalho de Fomento às Exportações (FOEXP), subordinado ao Conselho de Desenvolvimento, que sugeriu quatro pontos básicos para a promoção das exportações:
1. simplificação dos processos burocráticos; 2. financiamento da produção exportável;
3. normas para estudos de mercado e elaboração de acordos comerciais; e
4. adequação da infra-estrutura ligada à exportação. (DOELLINGER, 1973: 42).
É bem verdade que nenhuma dessas sugestões foram levadas em consideração, embora algumas medidas direcionadas às exportações tenham sido implementadas como: a isenção do imposto para importação de insumos, posteriormente processados e direcionados à exportação (drawback), financiamentos à exportação por meio da CACEX e a isenção do imposto de consumo (atual imposto sobre produtos industrializados IPI) para produtos industrializados que fossem exportados. De acordo com Doellinger (1973: 43), esse conjunto de medidas funcionou como um “embrião da consciência exportadora” no Brasil.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Como se depreende dos dados abordados neste capítulo, o relacionamento entre os Estados Unidos e o Brasil, apesar da aparente mútua falta de confiança explicitada em vários momentos ao longo da história, foi marcado por um estreito vínculo tanto no sentido dos interesses mais amplos das relações internacionais quanto nos aspectos mais específicos da natureza econômica.
Mesmo quando se buscou a unidade regional na América Latina, recorreu-se aos Estados Unidos seja numa relação de apadrinhamento, seja apenas em razão do reconhecimento. Mas, ao mesmo tempo em que se reafirmava a necessidade de tutela, desenvolvia-se um sentimento também regional e não apenas no Brasil de rejeição e de revolta pelo vínculo de dependência, refletindo um desejo gradativo em tornar-se independente e autônomo.
O sentimento de dependência no sentido econômico estava relacionado à falta de capital para investimentos o que inviabilizava, conseqüentemente, o projeto de desenvolvimento. Em razão desse fato, o país necessitava recorrer ao endividamento externo e/ou promover um esforço produtivo e exportador que auxiliassem na capitalização da nação.
Retomava-se, assim, o sentido mercantilista de fazer comércio exterior – exportar muito mais do que importar. Desta forma, a balança comercial se manteria superavitária, diminuindo ao mesmo tempo a pressão sobre a saída de capital e, conseqüentemente, a “dependência do exterior”.
Entretanto, o fato das importações serem maiores que as exportações não resultam em uma situação negativa, há os investimentos que refletem a absorção de know how produtivo e administrativo, existem as vantagens em se importar insumos e mesmo bens de capital para incrementar a produção nacional, assim como um movimento cíclico no comércio internacional, que faz com que as nações mudem de posição superavitária para deficitária e vice-versa. Ou seja, o próprio conceito de dependência seria pouco preciso, no sentido de pretender caracterizar uma situação como algo permanente.
De qualquer maneira, foi essa visão de dependência que se refletiu na imagem que o Brasil construiu do mercado externo e mesmo sobre o nível desejável de importações. Imaginava-se, por exemplo, que não era preciso desenhar uma estratégia para conquistar o mercado externo, porque ele já existia. O excedente da produção que não encontrou demanda no mercado doméstico poderia ser direcionada ao exterior, o que na realidade embora possível não é correto, tornando a venda esporádica e não constante.
Cada um dos países que compõem aquilo que se denomina de mercado externo exige um planejamento, porque cada mercado tem suas especificidades, seja no que diz respeito à cultura e aos hábitos de consumo, seja nas regras jurídicas e nos aspectos econômicos. Os produtos também precisam passar por adaptações, até mesmo os bens primários, que aparentemente são únicos e padronizados.
Também impossível imaginar que a manutenção de um mercado externo far-se-ia com uma participação inconstante e, conseqüentemente, descuidada quanto aos critérios de qualidade, cumprimento aos compromissos e regras jurídicas e comerciais.
No que diz respeito a crítica sobre a prática de barganha e de vinculação da política externa com o projeto de desenvolvimento econômico parece-nos foi uma opção originada ainda da época do Império, perpetuada ao longo da história com diferentes nuances. Ou seja, a barganha utilizada por Vargas não foi a mesma utilizada por Kubitscheck, assim como aquelas seguidas pelos demais presidentes, como veremos nos próximos capítulos. Mas, de qualquer maneira, todas elas tiveram os Estados Unidos como centro da permuta.
A política de barganha complementa também a idéia de que as economias estão interligadas, portanto, interdependentes, e que o estabelecer de aproximações e alinhamentos mais intensos não são retrocessos, mas resultados de objetividade e realismo.
Do ponto de vista do segmento produtivo, o processo de substituição de importações desempenhou um papel importantíssimo na economia brasileira, assim como em toda a América Latina, alertando para a necessidade da diversificação produtiva e da agregação de valor, incentivando a industrialização e a saciedade do mercado interno, sem o que, a continuidade de desequilíbrios internos continuaria a assombrar o projeto de desenvolvimento da nação.
O problema decorrente desse modelo é o reforço do viés antiexportador, à medida que promoveu a intervenção do Estado no controle do mercado doméstico e nas vias de comunicação deste com o comércio internacional. De qualquer maneira, grande parte das importações feitas pelo Brasil e que contribuíram para a alteração da pauta produtiva do país originaram-se do exterior, notadamente dos Estados Unidos.
Quando analisamos a pauta produtiva e exportadora do Brasil, no período de 1930-60, percebemos que ocorreu a inversão de uma economia apenas agroexportadora para uma economia mais diversificada tanto em produção quanto em exportação – esta última ainda pouco concentrada – com um crescimento acelerado dos produtos industrializados e semi-industrializados.
Mesmo assim, o país manteve uma política comercial protecionista, com seletividade nas importações, adoção de elevadas tarifas de importação, incentivos fiscais e cambiais como estimulantes às exportações, demonstrando uma postura muito mais reativa do que proativa na projeção do país e de seus produtos no mercado externo.
Do ponto de vista das instituições e da representação dos interesses produtivos e sociais nacionais, as décadas de trinta e quarenta foram de extrema importância, porque neste período foram construídos os aparatos nacionais e multilaterais que ainda hoje vigoram.
A gente navega na vida servido por faróis estrábicos”
3
O
EXERCÍCIO
DA
“INDEPENDÊNCIA”
E
DO
“PRAGMATISMO”
Durante o período de 1961 até meados dos anos oitenta, o Brasil adotou um tipo de política externa que pretendia romper com os padrões adotados até então e que demonstrasse a falta de necessidade em manter uma tutela ou ainda relações privilegiadas com os Estados Unidos. Desse modo, ensaiou-se uma política externa autônoma, intitulando-se por esta razão como “independente” e “pragmática”.
Entendemos que as duas denominações foram mal empregadas, uma vez que o objetivo da atuação externa deve ser a interdependência e não a independência, embora a razão do emprego desta denominação tenha sido no sentido de caracterizar a maturidade da nação brasileira e portanto, a capacidade de formular projetos e políticas próprias. Também ao evidenciar o pragmatismo, parece demonstrar a inexistência de objetividade na condução da política externa até então praticada.
Esse período marcou um retrocesso do Brasil no cenário externo, tanto em termos políticos quanto nas relações comerciais, ainda que tenha sido uma fase de conquistas econômicas, extremamente marcante para o país, denominada o “milagre brasileiro”.
Os ganhos auferidos nesse período foram frutos das medidas implementadas nas décadas anteriores e de um cenário externo positivo, que propiciaram um bom aproveitamento e desempenho da economia brasileira. Ou seja, é inevitável a constatação de que o “milagre” decorreu do relacionamento do país com o exterior.