A desatenção e o distanciamento dos Estados Unidos no pós-Segunda Guerra Mundial havia criado um terreno pouco propício para uma atuação mais incisiva norte-americana tanto no plano regional, quanto nacional.
Desde o início dos anos cinqüenta, os dois maiores exportadores mundiais – Estados Unidos e Reino Unido –, haviam perdido participação no comércio mundial. (DOELLINGER, 1973: 89).
110 Apoiados pelo Ministério da Agricultura, um grupo de estudiosos começou a se reunir
periodicamente a partir de 1952, no Parque Nacional de Itatiaia (entre Rio de Janeiro e São Paulo), com o objetivo de discutir, sob diferentes óticas (econômica, sociológica, cultural e política), os grandes problemas da época.
111 Criado em 1953, fruto dos debates do Grupo de Itatiaia, editou entre 1953-56 os Cadernos de Nosso Tempo, que expressavam a preocupação com o subdesenvolvimento brasileiro, defendendo
para o Brasil a adoção de uma posição internacional de não alinhamento e de afirmação dos valores nacionais, buscando uma maior participação de setores populares na vida política do país.
A posse de Kubitschek112 foi interpretada pelo exterior, e em especial pelos Estados Unidos, como um sinal de que o Brasil voltava a trilhar o caminho da inserção internacional. O capital estrangeiro e o próprio imigrante voltaram a ser tratados sem discriminação, demonstrando que a nova administração parecia entender que o caminho do desenvolvimento estava mesmo vinculado à aproximação com o exterior.
De fato, a administração Kubitschek adotou uma visão estratégica clara, se a poupança interna era insuficiente na promoção do salto tecnológico e produtivo necessário ao país, em curto espaço de tempo, uma política de aproximação ao capital estrangeiro era fundamental. A própria construção do Plano de Metas foi baseada na marcante presença do capital estrangeiro, viabilizando substantivos investimentos públicos de infra-estrutura e também a transferência de conhecimento na área de produção com capital intensivo, pela presença das indústrias estrangeiras, de significativa influência para a nova performance produtiva nacional que se pretendeu implantar.
A necessidade de atrair um volume extensivo de capital externo fez com que Kubitschek realizasse uma série de visitas ao exterior na busca de financiamentos, auferindo resultados satisfatórios tanto nos Estados Unidos quanto na Europa, que mais uma vez concorriam na realização de investimentos na América Latina, visando expandir a influência na região.
As primeiras medidas implementadas pelo governo brasileiro na atração de capital externo consistiram em estabelecer ações efetivas que indicassem uma postura mais receptiva ao capital estrangeiro, além de uma atuação nacional mais proativa do país no exterior.
112 Juscelino Kubitschek de Oliveira (1902-76), médico e militar, foi deputado federal (1934-37 e
1945), foi prefeito de Belo Horizonte (1940), governador de Minas Gerais (1950) e senador por Goiás (1962)
Com tal propósito, foram assinados o Programa Conjunto de Cooperação para Reconhecimento dos Recursos de Urânio – que implicava uma relação preferencial entre o Brasil e os Estados Unidos –; a publicação da Instrução no 113 da Sumoc113 – que anulava as imposições criadas anteriormente por Vargas para
a importação de equipamentos sem cobertura cambial, facilitando assim sua importação –; e a implantação do Sistema de Pagamentos Multilaterais com vários países europeus – que resultaram na criação do Clube de Haia, um importante instrumento facilitador das relações de troca comercial.
Kubitschek considerava necessário ter um plano de desenvolvimento e um plano de posicionamento do país no cenário externo, aproveitando todas as oportunidades que dali pudessem advir, o que incluía o estabelecimento de uma nova fase na aproximação entre o Brasil e os Estados Unidos. Assim, a política externa desse período foi de estreitamento das relações bilaterais e simultaneamente de engajamento junto aos foros multilaterais. Posicionamento bastante evidente na condução do governo e na estrutura diplomática.
Porém, a reeleição de Eisenhower em 1956, afetou novamente as intenções brasileiras, porque a preocupação da administração norte-americana recaiu sobre a Europa e não na América Latina. A única atenção maior para a região estava nos aspectos específicos da segurança internacional, resgatando os pressupostos de uma política externa clássica.
A recessão norte-americana entre 1957-58 também contribuiu para repercutir negativamente na América Latina, reduzindo as importações e recrudescendo os investimentos estrangeiros, embora um estudo do Departamento de Comércio norte-americano publicado em 1956 tivesse apontado o Brasil como o terceiro principal destino dos investimentos industriais norte-americanos, atrás apenas do Canadá e da Inglaterra.
113 Superintendência da Moeda e do Crédito, criada em 1945 desempenhava a função institucional
de controle monetário juntamente com o Banco do Brasil (BB) e o Tesouro Nacional, sendo substituída em 1964 pelo Banco Central do Brasil (BC).
Em 1957, os Estados Unidos lançaram a denominada Doutrina Eisenhower, que pretendia enfrentar o nacionalismo e o esquerdismo que se estabelecera no Terceiro Mundo. Nesse sentido, utilizando-se da aproximação com o Brasil, promoveram a instalação de uma base norte-americana em Fernando de Noronha.
No mesmo momento, era assinado na Europa o Tratado de Roma, iniciando a expansão do acordo parcial criado no início da década de cinqüenta, denominado como Comunidade Européia do Carvão e do Aço (CECA)114 – embrião do
processo de ampla integração da Europa que viria a se intensificar na década de oitenta. Este acontecimento também significou um distanciamento do Brasil e toda a América Latina, desta vez, com a Europa, criando dificuldades adicionais tanto na captação de recursos quanto na exportação dos produtos brasileiros. Podemos dizer que esses dois fatores contribuíram para afugentar o capital estrangeiro, uma vez que a Europa e os Estados Unidos passavam a competir juntamente com a América Latina na atração do capital externo.
No âmbito regional, o grau de insatisfação em relação à política externa norte- americana com a América Latina traduzia-se na idéia de “subordinação” e de assimetria, que se tornou mais visível no ano de 1958, quando o vice-presidente Nixon115, em visita à Argentina para a posse de Frondizi116, deparou-se com claras manifestações antiamericanas117.
114 Criada a partir do Tratado de Paris, teve como integrantes a Alemanha, Bélgica, Dinamarca,
Espanha, França, Grécia, Holanda, Inglaterra, Irlanda, Itália, Luxemburgo e Portugal, com o propósito de unificar o mercado de carvão e aço, reduzindo as barreiras comerciais entre os signatários do acordo.
115 Richard Milhous Nixon (1913-94). 116 Arturo Frondizi (1908-95).
117 Apesar do Eisenhower Report, de 1953 haver alertado para a necessidade de se alterar o
A recorrente postura da diplomacia norte-americana de distanciamento e aproximação pragmática parece haver contribuído para a construção de um antiamericanismo não somente na América Latina, mas também em outras regiões do mundo, à proporção que o país avançava na liderança política e econômica.
Nas palavras de La Feber (apud PECEQUILO, 2003: 220), “os Estados Unidos assistiram, quase que impassíveis, ao declínio da América Latina e ao aprofundamento da crise econômica na região”, assim como ao crescimento do sentimento antiamericano.
De qualquer maneira, esse incidente parece ter sido percebido por Kubitschek como uma boa oportunidade para inverter a situação a favor do Brasil, voltando a atrair o capital estrangeiro, por meio do resgate da prática de barganha, entretanto com a diferença de que desta vez, em relação ao período varguista, o país era aliado do capitalismo e a barganha se estabelecia diretamente com os Estados Unidos.
Nas palavras de Vizentini (2004: 12):
A política externa brasileira sofre um nítido retrocesso, voltando a pautar-se pelo alinhamento diplomático incondicional em relação aos Estados Unidos, enquanto a economia é marcada pelo processo de internacionalização.
Entendemos que esse resgate ao tradicional alinhamento com os Estados Unidos não significou um retrocesso, mas uma lógica diante das necessidades do país, pois além da atração pelo capital internacional, o Brasil necessitava aumentar os mercados compradores de seus produtos, uma vez que a produção estava crescendo e internamente não havia condições para sua absorção.
O presidente dava claros sinais de que buscava projetar o Brasil no cenário internacional, tanto que Lafer, ao assumir o Ministério das Relações Exteriores, declarou: “(...) à política externa do Brasil impunham-se duas ordens (...) o fortalecimento da unidade continental, (...) e a expansão e a diversificação do nosso comércio (...)”. (VIZENTINI, 2004: 114). Assim, em 1958, Kubitschek promoveu o lançamento da Operação Pan-Americana (OPA), com o objetivo específico de resgatar o sentimento americano, sensibilizando os Estados Unidos e, ao mesmo tempo, atribuindo-lhes a responsabilidade pela destinação de financiamentos para a região.
A proposição da OPA estava em demonstrar que o perigo do avanço nacionalista e comunista, desestabilizando a paz e a segurança mundial, decorria da desigualdade econômica, sendo necessário um projeto de cooperação internacional na promoção do desenvolvimento econômico. Estava lançada, assim, a nova fase na estratégia de barganha, utilizando o apoio hemisférico em troca de um maior fluxo de capital norte-americano, numa relação de maior simbiose do que a simples atração financeira pontual que havia prevalecido no modelo anterior.
Conforme enfatiza Vizentini (2004 : 98), “A política exterior voltava a constituir um instrumento fundamental das necessidades do desenvolvimento brasileiro”. O projeto desenvolvimentista de Kubitschek pressupunha o estabelecimento de uma aliança privilegiada com os Estados Unidos, mas continha uma certa dose de independência, evidenciada na própria estratégia de barganha, com o objetivo de apressar e intensificar a ajuda externa. (VIZENTINI, 2004: 12)
Simultaneamente às aproximações junto aos parceiros tradicionais da Europa e dos Estados Unidos, o Brasil estabeleceu um caminho multilateral, envolvendo também aproximações com os vizinhos latino-americanos, com os países socialistas, com a Ásia e com a África.
O compromisso com o desenvolvimento deveria envolver não apenas as iniciativas governamentais, mas também o engajamento das forças produtivas e de toda a sociedade brasileira, tanto assim que em discurso na ESG em 1958, Kubitschek dizia que
(...) pela primeira vez em nossa história de povo independente, os assuntos da política externa passam a interessar profundamente a diferentes camadas da vida nacional. Até há pouco tempo, o debate dos problemas internacionais não transcendia os limites dos gabinetes de trabalho de nossa chancelaria. Julgo salutar a discussão sobre política exterior do Brasil na imprensa, no parlamento, nos meios culturais e universitários, nos círculos de estudo e pesquisa das forças armadas. É que o governo não deseja e não pode executar senão a política que lhe seja ditada
pela consciência nacional. (MALAN, 1977: 88 – grifos nossos)
Podemos dizer que a OPA representou um ponto de inflexão na política externa brasileira, segundo a qual o alinhamento político e a posição geográfica deveriam ser colocados a favor do pan-americanismo.
Eisenhower demonstrava pouco interesse pela América Latina e não apresentou grande entusiasmo com o lançamento e as propostas da OPA, embora a comunidade de empresários norte-americanos tenha se motivado com os planos de Kubitscheck, em estabelecer uma política econômica que vislumbrasse avançar rapidamente118 rumo ao crescimento e ao desenvolvimento econômico, o que representava, efetivamente, maiores investimentos em infra-estrutura e, portanto, aumento da produção de aço, construção naval, indústrias de base e automobilística. (GORDON, In ALMEIDA e BARBOSA, 2006: 45)
118 Intenção evidenciada desde a campanha presidencial, com o slogan “cinqüenta anos em
Esse interesse privado parece ter influenciado, finalmente, Eisenhower por reconhecer os princípios da OPA e apoiar as propostas para criação de um banco de fomento ao desenvolvimento regional da América Latina, bem como para a criação de um acordo de livre comércio regional. Assim, foram estabelecidos o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)119 e a Área de Livre Comércio
Latino-Americana (ALALC)120.
Segundo Lafer (2001: 95-97), a OPA teve três dimensões: uma simbólica – ao colocar a diplomacia brasileira a serviço do desenvolvimento; uma técnica – ao viabilizar a criação do BID; e outra política – porque estreitou os laços diplomáticos tanto com as nações vizinhas latino-americanas quanto com os países africanos e asiáticos.
Mesmo tendo utilizado a prática de barganha e cooptado a aproximação com países não tradicionais, a administração Kubitschek era vista como tendente ao capitalismo e praticante de um “alinhamento automático” aos Estados Unidos, o que garantia um reconhecimento importante do país no exterior, embora internamente começassem a crescer insatisfações setoriais e movimentos ideológicos pró-nacionalistas.
O quadro político internacional no início dos anos sessenta era bem diferente daquele vivenciado na década de cinqüenta – quando se identificava uma fase introspectiva, de reconstrução do pós-guerra. Mas, passado este período, a economia internacional voltou a buscar um maior dinamismo tanto no sentido de expansão das áreas de influência quanto no sentido econômico e ideológico.
119 Inter-American Development Bank (IDB) em inglês, entidade criada em 1959 com capital
originariamente dos Estados Unidos, no propósito de financiar projetos de promoção regional, econômica e social, envolvendo a América Latina e o Caribe.
120 Estabelecida por meio do Tratado de Montevidéu, em 1960, tendo como países-membros a
Argentina, Bolívia (1967), Brasil, Colômbia (1961), Chile, Equador (1961), México, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela (1966).
Os Estados Unidos, embora mantendo a hegemonia viam emergir a força da União Soviética, consolidando sua posição como bloco oposicionista e socialista. Ampliava-se, assim, a ofensiva econômica sobre áreas de influência e ao mesmo tempo o favorecimento à prática de barganha dos países do terceiro mundo em relação aos Estados Unidos.
Na década de 60, essas expectativas já se misturavam com (...) sentimento de crescente nacionalismo que atribuía muitos dos fracassos na ordem interna (...) a fatores externos e, muito particularmente, à ingerência da política externa norte-americana. (SATO, 2004: 99)
Como conseqüência, a União Soviética ampliou as ofertas de cooperação econômica em toda a América Latina, inclusive no Brasil, trazendo como resultado algumas relações bilaterais com a Romênia, Iugoslávia e República Democrática Alemã.
Também nesse período, como abordaremos adiante, a pauta de exportações e importações do Brasil havia sofrido uma significativa alteração, o que gerou a necessidade de estabelecer vínculos com mais mercados.
Essa etapa coincidiu com uma nova fase na administração norte-americana, marcada pela ascensão de Kennedy121 à presidência da República, que buscava resgatar um relacionamento mais próximo e fiel com a América Latina. Para demonstrar tal intenção, transformando-a em algo prático, efetivo e que atendesse às demandas da região, fez-se lançar um ambicioso programa de financiamentos a projetos de desenvolvimento e reforma social, ou seja, seriam destinados à América Latina, no prazo de dez anos, investimentos da ordem de US$ 20 bilhões, com recursos provenientes dos Estados Unidos –, incorporados a outras fontes de financiamento de empresas privadas e de organizações internacionais.
O lançamento da Aliança para o Progresso do presidente Kennedy foi cercado de muitas expectativas, sendo freqüentemente chamada de “Plano Marshall para a América Latina”. (SATO, 2004: 100)
Pleito que, conforme mencionamos anteriormente, era reclamado pela região. Podemos dizer que a revisão regional na política externa dos Estados Unidos teve forte impulso com a ofensiva da revolução cubana, indicando que os movimentos antiamericanistas e nacionalistas haviam dominado toda a América Latina. E permaneceram posteriormente com o fracasso na Baía dos Porcos. De qualquer maneira, a aproximação se deu no bojo da denominada política de “novas fronteiras”, quando os Estados Unidos assumiram uma superextensão de seus compromissos internacionais, disputando explicitamente as zonas de influência com a União Soviética. Nesse sentido, foram utilizados os fluxos transnacionais e a influência da nação sobre os organismos multilaterais, criados no pós-Segunda Guerra Mundial, sob seus auspícios.
Kennedy parece haver assumido, em certa medida, a responsabilidade pelo atraso tecnológico e pela falta de desenvolvimento na América Latina, que teriam gerado instabilidade não somente regional, mas também ao sistema internacional e ao equilíbrio de poder. Desse modo, o compromisso dos Estados Unidos estava centrado em cooperar com a América Latina, promovendo uma reestruturação das políticas econômicas e sociais, de forma a criar condições para que a região pudesse enfim se desenvolver. Dentre estas mudanças estava a promoção de maior diversidade produtiva e comercial, notadamente industrial, diversificando também os mercados de destino das exportações.
Conforme demonstraremos adiante, o período que antecede a Segunda Guerra Mundial até o início dos anos sessenta marcou uma fase de significativa alteração na pauta produtiva brasileira, ocasionando, conseqüentemente, mudanças também no relacionamento do país com seus parceiros comerciais internacionais.