Del III av Torunn Højdahl
10.2 Hvordan ble deltakerne rekruttert?
Cabe observar que os governos federal e estadual, ao menos no Estado
brasileiro, território com largas divisas e grande diversidade, estão distantes das
demandas da comunidade local que em tese são mais facilmente identificadas e
executadas pelo Poder Público municipal.
A justificativa para a autonomia e importância da descentralização política
municipal baseia-se em razões de ordem demográfica, geográfica, histórica,
social, política e econômica. Na opinião de André Franco Montoro “o poder
concentrado facilita o clientelismo, a corrupção e o desvio de recursos de
dinheiros’’.
71Manuel Correia Andrade e Sandra Correia Andrade sustentam que:
“É muito complexa a natureza das Federações. Essa complexidade resulta ora da extensão territorial unida às diversidades regionais, ora de diferenças culturais. A influência da formação histórica também é muito grande daí resultando, muitas vezes, a união de vários Estados para formar um estado soberano ou a descentralização de um estado ou de um império unificado à procura de um equilíbrio, visando evitar uma sucessão”.72
E revelam que no Brasil existem estados cujo Índice de Desenvolvimento
Humano - IDH se aproxima ao de países desenvolvidos, como é o caso do Rio
Grande do Sul, e, por outro lado, engloba um estado como o Piauí, que tem um
71 André Franco Montoro. A Indispensável reforma Política, passim.
72 Manuel Correria Andrade e Sandra Correia Andrade, A Federação Brasileira: Uma análise
IDH baixo como o verificado no Congo, que atualmente enfrenta uma guerra
civil.
73Isso demonstra que o Brasil, com o seu vasto território, apresenta
diferenças de todos os níveis (social, econômico e cultural) na sua Federação.
Portanto, os desníveis sociais são somados aos econômicos e às diferenças
culturais.
Uma característica cultural da história brasileira diz respeito ao Município
que teve o seu valor reconhecido e se transformou ente federado com a
Constituição de 1988.
Celso Ribeiro Bastos sustenta que:
“Vemos no Municipalismo não só uma tendência que encontra sólidas raízes na nossa formação política e cultural, como também um dos recursos e mananciais ainda não totalmente explorados na via da democratização e descentralização do poder.”
E continua o autor:
“É no Município que todos vivemos e é da satisfação de suas necessidades básicas que deflui, em grande parte, o nosso bem-estar individual: todavia, o Município não retém as rédeas ultimas do poder.” 74
Depreendemos dos argumentos do autor que o município é o lugar onde
todos vivemos e por isso tem papel importante na realização do bem comum,
porém sob a égide do Estado Moderno não podemos nos referir a um município
dotado de soberania. Assim como o autor, não defendemos a atuação do
73 De acordo com a Fundação SEADE, o Índice de Desenvolvimento Humano
– IDH, é uma medida comparativa usada pela Organização das Nações Unidas – ONU, para classificar os países pelo seu grau de "desenvolvimento humano" e para separar os países desenvolvidos (muito alto desenvolvimento humano), em desenvolvimento (desenvolvimento humano médio e alto) e subdesenvolvidos (desenvolvimento humano baixo). A estatística é composta a partir de dados de expectativa de vida ao nascer, educação e PIB (PPC) per capita (como um indicador do padrão de vida). Fundação SEADE, sem página. Site da Fundação SEADE.
Município de maneira soberana, mas acreditamos que o ente local, dentro da
abrangência territorial do Estado, continua sendo o espaço de convivência mais
próximo entre os cidadãos e por isso devemos trabalhar para o fortalecimento da
sua autonomia.
Reforçando a importância do ente local, Pierre Joseph Proudhon argumenta
que as organizações municipais são base da federação:
“Federação, isto é, pacto, contrato, tratado, convenção, aliança, etc., é um convênio pelo qual um ou muitos chefes de família, um ou muitos municípios, um ou muitos grupos de municípios ou Estados, se obrigam recíproca e igualmente, uns para com os outros com a finalidade de preencher um ou muitos objetivos particulares que desde então recaem sobre os delegados da federação de maneira especial e exclusiva.”75
Por outro lado, encontramos autores, como é o caso José de Castro
Nunes e José Afonso da Silva que não consideram os Municípios como entes
federados.
Como já defendemos, somos a favor da tese que ressalta a importância do
Município para o comprometimento dos envolvidos numa federação. No Brasil, é
notório que apesar da falta cooperação (legislativa, técnica e financeira) entre os
entes federados para a consecução das políticas sociais dispostas no rol do Artigo
23 da Constituição Federal, o Município tem se consolidado como peça chave na
execução dessas políticas
76. No caso da Saúde, da Educação
77, e principalmente
75 Pierre Joseph Proudhon,
“El principio federativo”, p.64.
76 Sobre a municipalização e execução de políticas públicas pelos entes locais, Fernanda Henrique Cupertino Alcântara defende que “o movimento de municipalização, tanto das responsabilidades administrativas quanto da própria capacidade de geração de receita própria para atender às demandas locais de fato, é hoje uma realidade incontestável. A descentralização tem sofrido alternância pendular com a centralização no decorrer da história política brasileira e sempre foram muitas as discussões acerca dos problemas e benefícios que ela proporciona. De um modo geral, este artigo tentou demonstrar que frente às alternâncias no poder de perspectivas prós e contras à descentralização, a municipalização do comando, dos projetos, das decisões e dos recursos é hoje uma materialização desse longo processo. Os dados elencados demonstram meu argumento acerca das implicações do processo de descentralização para as políticas públicas, principalmente as de geração de renda. Discutir um tipo de política pública específica requer, não apenas o conhecimento a respeito da estrutura e impactos de cada programa, como também o contexto no qual esse foi inserido. Dessa forma, justifica-se a análise do desenvolvimento da administração e
da Assistência Social, a municipalização das políticas tem sido um grande
diferencial para a efetiva gestão dos serviços públicos. E se pudéssemos nos
utilizar de ações cooperadas e conjuntas dos entes federados, o Brasil
apresentaria, sob o nosso ponto de vista, uma evolução econômica e social ainda
maior.
Não obstante, os Municípios ainda são espaços que facilitam a atuação da
sociedade civil na vida pública. No ente local identificamos os processos de
audiências públicas em que o povo é informado e ouvido para orientar tomadas de
decisão do Poder Público. Outra prática que se desenvolve no Poder Executivo
local diz respeito ao Orçamento Participativo, no qual alguns cidadãos constroem
conjuntamente com gestores públicos as prioridades orçamentárias para aquele
Governo. Na esfera do Poder Executivo ainda há outros espaços para a
participação do cidadão. Dentre eles, podemos citar os conselhos que existem nos
níveis federal, estadual e municipal.
Assim, essas novas formas de participação permanentes da sociedade
aprimoram a democracia, independentemente de representação. Estes
instrumentos ampliam o conteúdo democrático da vida política, ensejando maior
eficiência econômica e social nas ações de governo e uso de recursos públicos.
Podemos dizer ainda que os novos mecanismos de participação popular
constituem espaço de educação política cidadã, ao mesmo tempo em que
implementação de programas deste tipo, tendo por referência as mudanças ocorridas, no que diz respeito ao próprio conceito de município como unidade da federação, com suas responsabilidades, atribuições e características”. Fernanda Henrique Cupertino Alcântara,Municipalização e políticas públicas: a regulamentação como projeto e prática social como resposta, p. 258-259.
77 Apesar da evolução do sistema educacional com a implantação do processo de municipalização, Jean Mário Araújo Costa e Maria Couto Cunha, explicam após estudo de casos concretos que a política de descentralização do ensino em Municípios pesquisados da Bahia, desenvolveu-se de forma totalmente despojada da relação com o princípio cooperativo federativo, tornando-se uma questão predominantemente política, econômica e financeira, que teve como consequência a subordinação do órgão local frente aos demais entes. Jean Mario Araújo Costa e Maria Couto Cunha, A Municipalização do ensino e o regime de colaboração: um estudo em dois municípios do
controlam as atividades de governo, quanto ao cumprimento dos compromissos
dos governantes ou da captação de novas sinalizações políticas. E por isso
afirmamos, sem hesitar, que o Município é peça-chave nesse processo de
aprimoramento da qualidade democrática.
No entanto, não nos cegamos para a realidade e identificamos algumas
fragilidades ligadas à organização municipal.
A primeira diz respeito à proliferação do número de Municípios na década
de 1990, quando houve o “boom municipal”, ou seja, muitos Municípios foram
criados, logo após a promulgação da Constituição Federal de 1988. E, em razão
dessa criação desenfreada de entes locais, identificamos que não são todos os
governos municipais que realmente podem contribuir para a erradicação das
desigualdades regionais, desenvolvimento local e para os demais objetivos da
República Federativa do Brasil.
Uma parte relevante dos Municípios não gera receita própria e acabam por
se valer da receita do Fundo de Participação dos Municípios – FPM para arcar
com os gastos da sua estrutura política e administrativa, gerando uma
descompensação na receita de todos os Municípios.
Um estudo realizado por José Murad Filho sobre a criação de Municípios no
Estado do Maranhão reforça a afirmação:
“Em termos das finanças municipais, a resposta costuma estar na duplicidade de despesas que passa a existir, sobretudo no caso das despesas inerentes às atividades de gestão e controle da coisa pública. Do lado da receitas, ao contrário, não há uma correspondente geração de novos recursos. As receitas do novo município só poderão advir de um deslocamento de outros municípios, dentro do mesmo Estado.”78
Para o autor, o FPM é o segundo item mais importante nas finanças
municipais maranhenses, atrás apenas do Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da
Educação - FUNDEB, correspondendo, em média, a cerca de um quarto da
receita total dos Municípios maranhenses, participação que sobe para mais de um
terço, no caso dos pequenos Municípios. E o que pode ser identificado na criação
de um novo Município é que a receita do FPM, que cabe a todos os Municípios do
Estado, será redistribuída, conforme um critério exclusivamente populacional, que
beneficia as localidades de menor porte, porém, tal ação diminui a fatia das verbas
do FPM destinadas às localidades pré-existentes.
No estudo o autor propõe também algumas simulações realizadas para a
divisão da receita de FPM, com base em diferentes cenários de criação de
Municípios:
Os números demonstram que num processo de emancipação de Municípios,
quem mais perde, em termos de FPM, são os Municípios que permanecem
intactos. O autor destaca que:
“nas simulações realizadas, além do número de localidades criadas, dois outros fatores afetam as perdas dos municípios mantidos intactos: sua
própria população e a população dos municípios emancipados, variáveis que guardam uma relação inversa com o decréscimo de receita.”79
Em outras palavras, o autor ressalta a necessidade de um questionamento:
se é possível identificar que a emancipação de alguns Municípios pode causar um
impacto negativo sobre a receita dos Municípios que não participam diretamente
do processo. Para fazer frente a essa questão é preciso analisar com cuidado a
criação desses entes, que ao visarem a geração de um melhor serviço para
populações distantes de um centro político, podem acabar por prejudicar outros
Municípios criados com essa mesma intenção.
Vale ressaltar um dado interessante trazido pelo estudo: entre 1988 e 1996,
período que possibilitava a criação de novos Municípios com base em critérios
definidos por lei complementar de âmbito estadual, houve um boom de novos
Municípios. Na comparação com o ano de 1984, data anterior à promulgação da
Constituição Federal, o número de Municípios existentes no Brasil passou de
4.090 para 5.507 no ano 2000.
Mônica de Melo, ao estudar a realização de plebiscito para a criação de
novos Municípios, destaca que:
“Esse é o plebiscito previsto há mais tempo no Brasil e que tem gerado diversos problemas devido à proliferação de municípios sem viabilidade econômica, criados sem que pudessem manter-se independente de verbas federais, já que com a Constituição de 1988 houve uma centralização dos recursos para posterior distribuição.”80
A autora ressalta ainda que o Congresso Federal, como forma de sanar a
criação desenfreada de Municípios, introduz com a Emenda Constitucional nº 15
exigências como o “Estudo de Viabilidade Municipal”.
79 José Murad Filho, Sobre a criação de novos municípios, sem página.
80 Mônica de Melo. Plebiscito, Referendo e Iniciativa Popular: mecanismos constitucionais de
participação popular, p.162-163.
Ainda assim, não somos contrários à criação de Municípios, já que, se
responsavelmente concebidos e geridos, podem alavancar o desenvolvimento
local e regional: o fato de o Município, cumpre reiterar, ser o ente federado que
está mais próximo do cidadão, propicia genuinamente a identificação e a captação
de demandas da sociedade, considerando seus aspectos peculiares, permitindo,
assim, a formulação de políticas públicas compatíveis. Tal questão está
intimamente relacionada à maior eficiência econômica e social na alocação dos
recursos públicos, o que gera desenvolvimento para aquele território.
Portanto, esperamos a regulamentação da Emenda Constitucional nº 15/96,
que determinou a necessidade de uma definição de parâmetros nacionais, para a
criação de novos Municípios.
A segunda fragilidade diz respeito à organização administrativa e financeira
dos Municípios.
Segundo Vitor Nunes Leal:
“O argumento, muito usado, de que a autonomia local favorece as administrações perdulárias ou corruptas, pela impossibilidade de um controle do alto, é geralmente documentado com a experiência do regime de 91 na maior parte dos Estados. Mas, se o Estado, no regime de 91, dispunha de completa ascendência política sobre os chefes locais, porque não a exercia no sentido de moralizar a administração municipal? Por que só a utilizava para impor candidatos nas eleições estaduais e federais? Essas perguntas desnudam o fato verdadeiro que o próprio argumento encobre. A ‘vista grossa’ que os governos estaduais sempre fizeram sobre a administração municipal, deixando de empregar sua influência política para moralizá-la fazia parte do sistema do compromisso do ‘coronelismo’”.
E segue alegando que:
“A concentração do poder em nosso país, tanto na ordem nacional como na provincial ou estadual, processou-se através do enfraquecimento do município. Não existe a menor contradição nesse processo. É sabido que o poder central na Monarquia, não mantendo relações como o município senão para o tutelar, assentava sua força política no mando incontrastável exercido pelos presidentes de província, delegados de sua
confiança. Consequentemente, o próprio poder central se consolidou através de um sistema de concentração do poder provincial, isto é pelo amesquinhamento dos municípios”.81