Del III av Torunn Højdahl
8.2 Datainnsamling, metoder og informanter
Celso Ribeiro Bastos reclama para a Constituição de 1988 o nosso próprio
modelo democrático e representativo alertando que:
“Entraria em linha de discussão, eis que restam ainda inaproveitadas as incomensuráveis reservas de participação ativa do município da gestão
59 Assim defende Gilberto Bercovici, Dilemas do Estado Federal Brasileiro, p. 51 e Luís Roberto Barroso, Direito Constitucional Brasileiro: o problema da Federação, p. 51.
da coisa pública. Se essa participação é por vezes difícil nos Estados e mais ainda na União, ela encontra um campo excelente de aplicação no seio das entidades municipais. A relativa exiguidade do território e a existência de uma relação de vizinhança ensejam modalidades participativas praticamente ilimitadas. É uma questão de criatividade intelectual e vontade política”.60
Não exatamente como desejava Celso Ribeiro Bastos, mas com grande
evolução e ineditismo, a Constituição de 1988 modificou a posição do Município
61no arranjo federativo brasileiro, visto que a sua inclusão como parte integrante da
Federação, reconheceu a sua capacidade de auto-organização e a ampliação de
suas competências.
Desse modo, altera-se a configuração da Federação que passa a ter três
planos, ou seja, são três ordens jurídicas atuando num mesmo território.
Alguns autores não concordam com essa modificação na estrutura
federativa, isto por que sustentam não ser possível uma Federação de Municípios,
mas tão somente de estados. José Afonso da Silva, apesar de aceitar que a
Constituição Federal de 1988 consagrou a tese de que os Municípios são
entidades federativas de terceiro grau, alega que:
“
Essa é uma tese equivocada, que parte de premissas que não podem levar à conclusão pretendida. Não é porque uma entidade territorial tenha autonomia político-constitucional que necessariamente integre o conceito de entidade federativa. Nem o Município é essencial ao conceito de federação brasileira. Não existe federação de Municípios. Existe federação de Estados. Estes é que são essenciais ao conceito de qualquer federação.”62O autor argumenta que, ao reconhecer o caráter federativo dos Municípios,
estamos admitindo que a Constituição se resguarda de uma eventual secessão
municipal. No entanto, a sanção indicada pela Carta Magna ao ente local nesse
60 Celso Ribeiro Bastos, A Federação no Brasil, p.45.
61 Como alertamos inicialmente, passaremos, daqui para diante, a utilizar letras maiúsculas para nos referirmos ao entes federados de modo concreto (União, Estados e Municípios) em consonância com o Texto Constitucional em vigor.
caso não é a de intervenção federal, mas estadual, o que, de acordo com o autor,
ratifica que os Municípios continuam a ser divisões político-administrativas dos
seus respectivos Estados-membros, e não da União. Para exemplificar, ele aponta
para a criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios que
dependem de lei estadual (CF, art. 18, § 4º).
63Outro argumento utilizado pelo autor é no sentido de que caso os
Municípios sejam considerados divisões políticas do território da União, os
Estados, cujos territórios são repartidos em Municípios, não teriam território
próprio.
Por fim, José Afonso da Silva ressalta que na Constituição Federal existem
onze ocorrências das expressões ‘unidade federada’ e ‘unidade da Federação’ (no
singular e no plural) referindo-se apenas aos Estados e Distrito Federal, nunca
envolvendo os Municípios (CF, arts. 34, II,IV e V, 45, § 1, 60, III, 85, II, 132, 159,
§, 2, 225, §, 1, III; ADCT, arts. 13, § 4, e 32, § 9)”.
Na mesma linha José de Castro Nunes defende “que seria absurdo supor
que cada Estado constituísse uma federação em miniatura de base comunal”
64.
Entretanto, apesar dos argumentos de peso apresentados, há autores,
como Fernanda Dias Menezes de Almeida
65que consideram que a nossa
Federação desde a origem desenvolveu-se em três planos, identificando-se uma
tríplice estrutura que compreende a ordem central, estadual e a municipal. E como
sustentáculo desta postura, a Constituição de 1988 conferiu ao Município a
capacidade de auto-organização que lhe faltava, por meio da possibilidade dos
Municípios elaborarem as suas próprias Leis Orgânicas, bem como alargou as
64 José de Castro Nunes, Do Estado Federado e sua Organização Municipal, p. 73. 65 Fernanda Dias Menezes de Almeida, As competências na Constituição de 1988, p. 96.
suas competências, nos termos dos artigos 1º e 18 da Constituição Federal, que
preveem, respectivamente:
Art. 1º – A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito (...)
Art. 18 – A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.
A nosso ver, de fato, não é um traço comum das federações a participação
de entes locais (distrito, cantão, município, dentre outros) na sua formação. Assim,
elevar a ente federativo o Município é uma inovação da Carta de 1988 e da
Federação brasileira.
Não concordamos, porém, que tal decisão tenha sido para se resguardar de
uma secessão municipal. Ora, nem da secessão estadual, quando da elevação
das províncias a Estados-membros. A Federação brasileira, como argumentamos,
observa outro percurso histórico, nem bem os Municípios, assim como os Estados
tiveram soberania antes de terem autonomia. A formação da nossa forma
federativa encontrou fundamento da unidade para o múltiplo, ou seja, o movimento
sempre foi o de transferir poderes do centro para a periferia e por isso a secessão
não é um fantasma que ronda a nossa Federação, como rondou a Americana, por
exemplo. Não podemos desconsiderar essa peculiaridade, em favor de um
conceito rígido de federação que, como sabemos, é uma construção político-
social, de ordem institucional, que se adequou às particularidades do Brasil.
E a Constituição Federal, ao garantir aos Municípios autonomia nos
aspectos político, administrativo e financeiro, inaugurando, ainda, a expressa
integração dos Municípios na Federação brasileira, dotou-os também de
competências que traçam o âmbito de sua autonomia política.
A Ministra Carmem Lúcia Antunes Rocha, por meio da ADI 3.549-5, que
questionava a possibilidade de o Estado de Goiás estabelecer regras para a
vocação sucessória dos cargos de prefeito e vice-prefeito em caso de dupla
vacância, em virtude da omissão de regra local, sustenta que:
“Não se há de esquecer, entretanto, que mesmo no modelo de descentralização constitucionalmente adotado, o Estado Brasileiro formou-se por entidades voltadas para o centro. Nesse contexto, perigosa é a interpretação constitucional - e mais ainda a prática constitucional que conduz à restrição das autonomias das unidades federadas, por desvirtuar a própria ideia de federação.” 66
Assim, apesar de o Município não dispor de algumas características que
têm a União e os Estados-membros, como por exemplo, Judiciário próprio e
participação no Senado, são dotados, todavia, de Poder Executivo e Legislativo
próprios (CF, art. 29, I), bem como de competências exclusivas e concorrentes
(CF, art. 30 e art. 23).
Portanto, a argumentação de que o ente local não é totalmente autônomo,
em razão de alguns artigos constitucionais não o incluírem na formação federativa,
se dá, a nosso ver, em desprestígio da previsão expressa de que o Município é
um ente federativo e, logo, do princípio da unidade da Constituição. E, exatamente
por identificarmos a Constituição como um todo, não reputamos como possível
que a referência àqueles dispositivos imobilizem, a ponto de tornar sem valor, os
artigos 1
º, 18, 23, 29 e 30, da Constituição Federal.
Assim, concluímos que o Município, com a autonomia que lhe foi reservada,
participa de maneira efetiva não só para a consecução dos seus objetivos, mas
para a vontade da federação, integrando de modo essencial essa forma de Estado
adotada no Brasil após 1988.
66BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 427.463–9. Relator (a): Min. Carmem Lúcia Antunes Rocha. Publicação: 31/10/2007.
Além dos avanços municipais, cabe lembrar que a Constituição de 1988
adere ao federalismo cooperativo. Nele tem-se um crescimento da atuação da
União frente à ordem econômica e uma preocupação com o desenvolvimento de
políticas sociais pelo Estado brasileiro, o que sugere uma intervenção estatal em
escala nacional, abordando, para tanto, uma atuação conjunta dos entes
federados por meio das competências concorrentes.
Gilberto Bercovici entende que:
“As tensões do federalismo contemporâneo, situadas basicamente entre a exigência da atuação uniformizada e a harmônica de todos os entes federados e o pluralismo federal, são resolvidas em boa parte por meio da colaboração e da autuação conjunta das diversas instâncias federais.”67
O federalismo de 1988 se desenvolve sob essa ótica cooperativa, com a
repartição de competências estabelecendo matérias de interesse comum a todos
os entes federados, incentivando as relações intergovernamentais. Essas relações
pressupõem, inclusive, a cooperação técnica e financeira da União e dos Estados
para a execução das tarefas municipais. Outra questão do federalismo cooperativo
que atinge os Municípios é a possibilidade do ente local suplementar legislação
federal e estadual de modo a contemplar as suas peculiaridades locais.
No que tange à instituição de tributos, coube aos Municípios instituir taxas e
impostos de incidência local, e participar da repartição de rendas entre União e
Estados. A repartição de rendas entre os entes federados é uma das principais
características do novo federalismo, a arrecadação de tributos em maior escala é
feita pela União, que deve repassar aos Estados e aos Municípios parte dessa
arrecadação, assim como os Estados devem repassar aos Municípios parte de
seus tributos
68.
67 Gilberto Bercovici, Dilemas do Estado Federal Brasileiro, p. 58.
68 A repartição desses tributos está definida nos artigos 157, 154, 158 e 159 da Constituição Federal de 1988.
Concluímos no sentido de que, apesar da evolução municipal na prática
não ser linear, tendo em vista períodos autoritários que desprezaram os
dispositivos constitucionais que dispunham sobre a autonomia municipal, as
Constituições brasileiras registram a importância do ente local para a construção
política do Estado Brasileiro, de modo que a Constituição de 1988, ao alçá-lo a
ente federado, petrificando essa cláusula, de modo a protegê-la de alterações que
tendam a aboli-la, legitima uma cultura tipicamente brasileira.
Nesse sentido, Carmem Lúcia Antunes Rocha acredita que a nossa cultura
é mais municipalista do que estadualista e ressalva que:
“Nós brasileiros somos mais municipalistas que federalistas no sentido de atermos à entidade federada, à entidade estadual. Exemplo disso é quando alguém pergunta a alguém – ‘De onde você é?’ a pessoa sempre faz referência ao Município e não ao Estado. O que é bem contrário, por exemplo, ao que acontece nos Estados Unidos, em que eles são evidentemente mais estadualistas, até por que os Estados Unidos, no seu próprio nome indica que as entidades federadas é que se uniram dando origem ao Estado norte-americano.”69.