O Proálcool Programa Nacional do Álcool refere‐se a uma política pública federal, lançada em , por meio do Decreto n°. . / , visando promover em território
nacional a produção e uso do álcool como combustível alternativo à gasolina. Trata‐se de uma política pública formulada e implementada durante o regime militar brasileiro, e sua dinâmica de decisão reflete as especificidades do ambiente institucional e conjuntural do período no qual foi formulado, conforme será visto a seguir.
4.1.1 A formação da agenda
A ideia de se formular uma política pública de fomento à produção nacional do álcool combustível surgiu em , quando em dezembro deste ano ocorreu a primeira crise do petróleo, o chamado primeiro choque do petróleo , que provocou significativa elevação dos preços da gasolina. Como o Brasil era totalmente dependente do petróleo importado, o objetivo principal da política foi, ao se produzir localmente um combustível substituto à gasolina, o de reduzir a sua importação.
Mais do que uma preocupação de segurança energética, o que levou esta política pública à agenda de decisão foi, primordialmente, a busca pelo equilíbrio na balança de pagamentos do País, que se encontrava deficitária. Com efeito, apesar do choque do petróleo, os prognósticos quanto ao suprimento do combustível eram otimistas, de modo que o receio da falta de abastecimento não foi o fio condutor da política. Santos
nos explica que:
a grande preocupação nesses anos é, portanto, não com o suprimento mas com os efeitos dos altos preços de petróleo no balanço de pagamentos, na inflação e na economia do País em geral SANTOS,
, p. .
Segundo os dados apresentados pela autora, em , as importações do petróleo atingiam a ordem de U$ milhões, representando % das importações brasileiras. Por sua vez, em , em função da elevação dos preços, esse valor alcançara a cifra de U$ , bilhões, passando a representar % do total das importações. Esses números afetaram, invariavelmente, a balança de pagamentos: se em registrou‐se um pequeno superávit de milhões de dólares, em verificou‐se um déficit de , bilhões de dólares SANTOS, , p. .
Diante desse cenário macroeconômico, a política chega, de fato, à agenda governamental quando o então Ministro da Indústria e Comércio, Pratini de Moraes, propõe, em Dezembro de , incentivar a produção de álcool para fins combustíveis, uma vez que os novos preços do petróleo justificariam a mistura do álcool à gasolina SANTOS, , pp. ; . Com isso, seria necessário expandir a área plantada de cana‐de‐açúcar, o que se mostrava uma alternativa bastante interessante para o País: os preços do açúcar no mercado internacional encontravam‐se altos, de modo que o aumento de sua exportação contribuiria também para a balança de pagamentos do Brasil. Desse modo, ao se elevar a produção de cana‐de‐açúcar, dois benefícios poderiam ser auferidos: haveria mais matéria prima tanto para produzir o álcool para consumo interno, como para a produção do açúcar, destinado à exportação. Para Santos , a proposta de Pratini procurava, aproveitando os preços do petróleo, fortalecer a agroindústria do açúcar
SANTOS, , p. .
Em havia uma escassez de açúcar no mercado mundial, de modo que os preços do insumo cresceram a elevadas taxas. A média anual dos preços do açúcar passou de , centavos de dólar em , para , centavos de dólares em SANTOS, , p. . Ou seja, um aumento de % em apenas dois anos. Aproveitando o mercado internacional favorável, as exportações brasileiras cresceram % em e mais % em , estimuladas, sobretudo, pelos importantes investimentos em novas usinas. Desse modo, o propósito da política era combinar o incentivo à produção do álcool com a manutenção ou até mesmo aumento da exportação do açúcar, que em assume a liderança da pauta das exportações brasileiras, tomando o posto até então ocupado pelo café SANTOS, , p. . Quando Ernesto Geisel toma posse, em março de , os efeitos do choque do petróleo já se faziam sentir na economia brasileira. Assim, logo no início de seu governo, Geisel solicita ao Ministro das Minas e Energia, Shigeaki Ueki, e ao novo Ministro da Indústria e Comércio, Severo Gomes, uma política de álcool que diminuísse os efeitos negativos da alta do preço do petróleo na economia brasileira SANTOS, , p. . Pode‐se afirmar que é nesse momento que o tema ascende à agenda de decisão. Note‐se que já havia várias pesquisas realizadas no Brasil sobre a produção do álcool combustível, com
destaque especial para o Centro Tecnológico da Aeronáutica, cujos estudos assentavam‐ se na produção a partir de diferentes matérias‐primas, como a cana‐de‐açúcar e a mandioca.
Considerando que o equilíbrio do balanço de pagamentos era preocupação básica do Presidente da República, de seus assessores imediatos e dos ministérios da área econômica SANTOS, , p. , os objetivos da política de incentivo à produção do álcool estavam subordinados aos objetivos econômicos. Essa intenção é reforçada quando é formulado o II Plano Nacional de Desenvolvimento II PND , plano econômico lançado no final de , como resposta à crise econômica derivada do primeiro choque do petróleo. Nas palavras de Santos :
Dentro desse contexto, a política de energia, embora considerada peça decisiva da estratégia nacional no sentido de reduzir sua dependência em relação a fontes externas de energia II PND, ‐ : , subordina‐se, por assim dizer, ao objetivo maior: Para o Brasil, a colocação correta é como enfrentar a crise de energia sem sacrificar o crescimento acelerado II PND, ‐ : . E este, como se viu, mantendo‐se o balanço de pagamentos equilibrado e a inflação sob controle SANTOS, , p. .
A figura a seguir representa, esquematicamente, a formação da agenda de decisão do Proálcool:
Além do incentivo à produção do álcool, houve também um investimento considerável em prospecção e produção de petróleo, intensificação do uso de energia hidroelétrica por meio da construção de grandes usinas hidrelétricas e o incentivo à energia nuclear. É neste contexto que se firma o Acordo Nuclear Brasil‐Alemanha.
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