De acordo com a teoria das três ordens (escola austríaca), citada no primeiro capítulo, a Constituição Federal contém duas Constituições. A primeira é a geral que rege os interesses de toda a Federação, a segunda é aquela que diz respeito apenas aos interesses da União, entendida enquanto ente federativo.
Ora, a partir desta constatação; tem-se que entre os entes federativos, o princípio isonômico perdeu sua força, visto que no plano subnacional a Constituição Estadual não possui o mesmo privilégio de se confundir com a própria Constituição Federal, diluindo-se nela, como ocorre com a Constituição da União.
No caso dos Municípios e do Distrito Federal a situação é mais grave ainda, haja vista que suas Leis Orgânicas, de acordo com a Constituição Federal, sequer são consideradas uma manifestação do Poder Constituinte, apresentando-se como atos do Poder Legislativo.
A Lei Maior cuida dos interesses da união (Federação) o que inclui os assuntos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, de acordo com o artigo 18 da Lei Maior. A União (ente federado) não tem uma Constituição apartada que possa ser dissociada da Lex Mater. Deste modo, o ente central usufrui de um beneficio não concedido a nenhum outro ente federativo, manifesto pela inserção de sua Constituição na Constituição Federal. Essa situação se apresenta como um privilégio, pois guinda ao nível mais alto do Ordenamento Jurídico a defesa dos interesses da União.
As normas centrais da Constituição Federal cuidam da organização do Estado federal para manter a unidade e a harmonia do sistema, a fim de possibilitar uma interface entre soberania e autonomias em prol da cooperação e da resolução de tensões entre as coletividades federadas. Tais normas não se confundem com aquelas normas centralizadoras dispostas nas Constituições unitaristas. 231
231 “A atuação do constituinte estadual é derivativa deste conjunto de normas devendo a constituição
estadual e a norma subnacional observá-las fielmente.” HORTA, Raul Machado. Normas Centrais da Constituição Federal. Revista de informação legislativa, Brasília, a. 34n. 135 jul./set. 1997, p. 176.
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Com base na Carta de 1988 tem-se que a Constituição da União, por estar inserida na Constituição Federal, é igualmente norma suprema prevalecendo diante das normas constitucionais estaduais. Esta relação se reflete no controle de constitucionalidade, posto que a norma constitucional da União na prática tem um valor diferente daquele atribuído à norma constitucional estadual, posto ser esta controlada em face daquela.
Nesta linha, a Constituição Estadual encontra-se normativamente submetida aos ditames da Carta da União, quando em verdade as normas constitucionais dos entes federativos deveriam atuar a partir das competências distribuídas pela Constituição Federal, pondo-se todas elas no mesmo patamar a fim de também serem controladas face à Constituição da Federação.
A Carta Magna é a Constituição da Federação e a ela deveriam submeter-se não apenas as Constituições Estaduais e as Leis Orgânicas, como também a Constituição da União. Essa hipótese favoreceria ao equilíbrio das relações federativas.
Com efeito, a maior parte dos comandos da Constituição Federal vale para todos os níveis da Federação. Todavia, como já ressaltado, existe também uma parte da Carta da República que disciplina apenas questões de interesse de um dos entes federados, a saber, a União. Com base nisto atente-se ao magistério de Oswaldo Bandeira de Mello: 232
"A chamada ‘Constituição Federal’ pode ser desdobrada em duas cartas distintas: a Constituição Total e a Constituição da União. A Constituição Total compreende a verdadeira Constituição Federal e regula, portanto, os poderes do Estado Federal. A Constituição da União dispõe somente sobre as competências da coletividade central, delegadas pela Constituição Total Inexiste controle de constitucionalidade sobre a Constituição da União com vistas à proteção da Constituição Total, como ocorre com relação às Constituições Estaduais e Leis Orgânicas. A supremacia deveria caracterizar apenas a Constituição Total, todavia, está presente também na Constituição da União.
Estes argumentos bastam para demonstrar que as Constituições da União e dos Estados-membros não estão no mesmo patamar. Neste ponto, discordamos de
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Bandeira de Mello quando afirma que as Constituições da União e dos Estados se acham em idêntico plano. 233
A Constituição da União deveria mesmo estar no mesmo patamar das Constituições Estaduais. Em verdade, deveria e poderia ser assim se a União tivesse sua Constituição dissociada da Lei Maior.
Melhor seria se a União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios fossem regidos por Constituições autônomas submetidas à Lei Maior que a seu turno poderia dispor apenas sobre matéria essencialmente constitucional.
O desmembramento da Constituição da União do corpo da Constituição Federal dificilmente se daria através de emenda constitucional. No atual formato, o Supremo Tribunal Federal, com arrimo no art. 102 da Carta de 1988, se ocupa da guarda da Constituição Federal sem decréscimo da parcela normativa referente à Constituição da União.
A Constituição Estadual é protegida pelo Tribunal de Justiça Estadual. Assim, na hipótese de criação de uma Constituição da União, desmembrada da Constituição Federal, seria apropriado conceder a outro tribunal, que não fosse o STF, atribuições para proteção da Constituição da União. Ao Supremo, com base nesta lógica, competiria apenas o controle de constitucionalidade referente aos temas de interesse do Estado federativo.
Nesta linha de raciocínio, melhor seria que a Constituição da União fosse uma manifestação do Poder Constituinte Derivado, com atuação condicionada e limitada pelos comandos contidos na Lei Maior.
Os limites que são naturalmente impostos à Constituição Estadual não têm sua origem na chamada Constituição da União, pois se assim o fosse, estar-se-ia admitindo a existência de hierarquia entres os entes federados, quando em verdade a relação entre eles presume-se ser de coordenação e cooperação e não de subordinação.
233 “Ela se encontra em plano idêntico ao das constituições dos Estados-membros que regem as
competências outorgadas pela constituição total às coletividades particulares. Desse modo se evitam confusões como as que quotidianamente ocorrem entre a União – uma das coletividades parciais e o Estado federal – a comunidade total." Idem.
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É a Constituição Total que determina os fundamentos, as balizas e os limites que caracterizam a Constituição Estadual, haja vista que é nela que se encontra o substrato que nutre o Estado Federal brasileiro. Neste sentido, o nivelamento da Constituição da União no mesmo plano da Constituição Total é um indicativo da desigualdade que se opera entre os entes federativos. 234
Para efeito comparativo, tem-se que a Lei federal e a Lei nacional são criadas pelo Congresso Nacional, entretanto diferem quanto a sua destinação, haja vista que aos interesses da União aplica-se a norma federal, enquanto que a Lei nacional obriga todos os entes federativos. Esta dinâmica também poderia ser aplicada à Constituição Federal e à Constituição da União, esta cuidaria apenas dos interesses do ente central enquanto aquela se ocuparia de reger a Federação como um todo, inclusive a própria União.
Dotar o ente central de uma Constituição própria teria efeitos positivos sobre a Constituição Federal que passaria a ser mais compacta e se ocuparia somente daquelas questões de interesse da união.
No caso brasileiro, o Poder Constituinte Originário - soberano, inicial, ilimitado e incondicionado - decidiu construir a Constituição da União incorporada à Lei Maior, tornando aquela parte desta. Entretanto, por ser um poder inicial nada o impediria de construir a Lei Maior dissociada da Constituição da União, atribuindo a esta o mesmo valor concedido à Constituição Estadual.
Em verdade, a isonomia entre os entes federativos é frágil e encontra obstáculos a partir do próprio texto constitucional, visto não haver justificativa plausível para que entes igualmente autônomos possuam normas reitoras tão desniveladas.
Ainda que inexista uma Constituição da União autônoma, melhor seria tê-la para então atribuir-lhe o mesmo valor concedido às Constituições Estaduais, bem como mais adequado seria dotar o Distrito Federal e os Municípios de uma Constituição.
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“De fato, inexiste hierarquia jurídica entre os entes federativos. Todos são pessoas jurídicas dotadas de capacidade política, enquanto atuam dentro de suas esferas de competência, constitucionalmente traçadas. Portanto, a harmonia deve presidir a conveniência dos entes federativos (pessoas políticas). Há, aliás, implícita na Constituição Brasileira a idéia de que desta conveniência harmoniosa resultará o bem de toda a Nação.” CARRAZZA, A. Roque. Curso de Direito Constitucional Tributário. 19ª ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 129.
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