Denne evalueringen har gitt mulighet til å se nærmere på tilbudet Norge i dag gir til noen av de mest sårbare asylsøkerne som kommer til landet for å søke om beskyttelse.
Som oppsummert over, kan vi med vårt evalueringsdesign konkludere med at dagens ordning kun delvis oppnår målsetningene. Det har også kommet opp noen sentrale poenger i analysene som ikke er direkte vurderinger av måloppnåelse, men som bør løftes fram her i konklusjonen.
Omsorgstilbud eller botilbud?
Dagens TA-ordning er preget av å være i skjæringspunktet mellom beboernes behov og behovet i mottaksstrukturen for en institusjon som avlaster ordinære mottak. TA driftes som en heldøgnsinstitusjon for syke mennesker, men er organisert som del av asylsystemet. Både hvem som flyttes til TA, og hvor de flyttes, er vurderinger som preges av asylsystemets logikk. Kapasitet og geografi i mottaksstrukturen bestemmer hovedsakelig hvilket TA beboere flyttes til, til tross for stor variasjon i hvordan tilbudet i de enkelte TA er organisert. UDIs rutiner og vurderinger preges i stor grad av ressurs- og organisasjonsperspektivet framfor brukerperspektivet.
Intensjonen med TA er å ivareta behovene til mennesker med helseutfordringer og gi dem bedre tilgang til helsetjenester, men rundt halvparten av beboerne har et lavt forbruk av helsetjenester med ett eller ingen helsebesøk i måneden. For disse er det å bo på TA det viktigste tilbudet de får for å ivareta og fremme helsen sin. Beboere på mottak har i dag ikke krav på omsorgstjenester etter loven, og TA fyller mange av funksjonene som omsorgstjenester gjør. Et spørsmål det da er relevant å løfte, er: Bør TA være og reguleres som et botilbud eller et omsorgstilbud?
Det mangler et tydelig mandat og tydelige kvalitetskrav i oppdragsbeskrivelsen fra UDI på hva TA skal være utover et hybelhus, og et tilsvarende sett mekanismer for tilsyn og kvalitetssikring som sørger for at alle beboere gis et tilfredsstillende tilbud.
Mottakene forventes å levere løsninger med god kvalitet og gode resultater som bidrar til gjennomstrømming, men rammene og UDIs rolle som oppdragsgiver og tilsynsfører sikrer ikke at beboernes behov ligger til grunn for hva som vurderes som godt nok.
Som et resultat av dette er det beboere som ikke får et trygt og helsefremmende tilbud gjennom dagens ordning, selv om TA driftes etter reglementet. At beboerne ikke får et tilbud som fremmer deres helse, svekker videre mulighetene for gjennomstrømming og effektiv ressursutnyttelse.
Ulike behov – ensartet tilbud
Det er per i dag uklart hva som er hensikten med TA som institusjon. Tilbudet som skal utformes til beboerne er relativt udefinert og bygger ikke på føringer som legger beboernes individuelle behov til grunn. Beboerne på TA i dag er en sammensatt gruppe, med ulike og til dels uforenlige behov. Utlendingsforvaltningens forventing om at alle mottak skal kunne ta imot alle slags beboere muliggjør ikke en optimal tilpasning og effektiv utnyttelse av kompetanse og ressurser i dagens ordning.
Både for å sikre en mer effektiv bruk av ressurser, og for å målrette tjenestene be-boerne får, mener vi det vil være hensiktsmessig i større grad å differensiere tilbudet beboere i TA får etter hvilke hjelpe- og omsorgsbehov de har.
Vi har i denne rapporten beskrevet hvordan det i dag er betydelig variasjon i tilbu-det til beboere på TA. Noen mottak organiserer TA med tett oppfølging av beboere, innsyn i pasientopplysninger og betydelige kontrolltiltak, mens andre i hovedsak gir mer rom for samtaler eller bedre helseoppfølging. Noen beboergrupper trenger tettere oppfølging, mens andre primært trenger samtaler eller helseoppfølging. Det er imidlertid mottakene og de ansattes kompetanse og syn på hva TA skal være som fører til variasjonen, ikke ulikheter i behov, for de ulike avdelingene mottar beboere fra begge disse gruppene. Mottakene velger altså løsninger som er hensiktsmessige for noen grupper, men ikke for alle beboerne som blir plassert hos dem.
Det er beboere som slett ikke har godt av å bo på institusjon med felles kjøkken som har begrenset åpningstid og der ansatte har fullt innsyn i alle legebesøk, og det er ikke alle som klarer å bo alene uten tett oppfølging fra ansatte. Slik systemet er organisert i
dag, finnes begge muligheter, men det gjøres ingen forsøk på å tilpasse mottak etter asyl-søkernes behov – det er kun geografi og kapasitet som avgjør hvor beboerne plasseres.
Dette gjør at sett fra beboernes perspektiv er det en uhensiktsmessig vilkårlighet i hjelpen de får. Med andre ord er det tilfeldig om en person som fungerer godt og som trenger ro og orden, får en leilighet i et byggefelt der han/hun får ro, eget bad og mu-lighet til å bestille legetimer selv – eller om vedkommende kommer et sted med felles bad og kjøkken og der alle legetimer fikses av mottaket.
Dersom man i større grad begynner å tilpasse beboernes behov med mottakenes potensial, vil dette innebære et steg mot en spesialisering av denne delen av mottaks-systemet. Det er imidlertid en uttalt frykt blant ansatte og ledere ved TA for at en spesialisering av TA vil føre til konsentrasjon av de mest krevende beboerne på noen mottak, uten at de får tilført ressurser, kompetanse eller infrastruktur til å håndtere dem. Eller at en konsentrasjon av ressursene på noen TA vil føre til en nedbemanning på andre.
En større grad av spesialisering vil gi mindre fleksibilitet. Mottakssystemet er til enhver tid påvirket av antall asylankomster og at helsebehovene til asylsøkere vil kunne endre seg med tiden. En spesialisering av enhetene kan derfor føre til at noen TA-plasser blir stående ubrukt om det blir et fall i én beboergruppe, samtidig som det kan bli for få plasser på andre mottak.
Spesialiserte TA vil være en fordel for beboerne, men det vil innebære betydelige administrative utfordringer å gjennomføre på kort sikt. Det er imidlertid en rekke tiltak som kan settes inn som ikke innebærer en rendyrket spesialisering. Et slikt tiltak kan være å sikre en større bevisstgjøring omkring forskjellene mellom mottakene og hvilke beboergrupper som kan ha mest nytte av de ulike tilbudene. Det kan også satses på spesialkompetanse på noen mottak langs de faglige og erfaringsmessige forskjellene som finnes i dag.
I helsesektoren er det mange som tar til orde for enda sterkere differensiering av botilbud etter behov. Ser man til det norske helsetilbudet for psykisk og fysisk syke, er det ingen institusjoner som argumenterer for at det er hensiktsmessig å blande de to gruppene. De har ulike behov, antakelig både materielt og relasjonelt, og det er bedre muligheter for å tilpasse etter behov dersom gruppene er separert. Helsepersonell påpeker at psykotiske og paranoide mennesker kan fort bli engstelige av folk som ser annerledes ut eller oppfører seg uforutsigbart, som for eksempel psykisk utviklings-hemmede. Å sørge for et helsefremmende tilbud må i det minste innebære å ikke øke personers angst og mulighet for utagering.
Vi anerkjenner utfordringene med å spesialisere denne delen av mottakssektoren i tråd med norsk helsevesen. Likevel vil vi argumentere for at behovene til beboerne må inn i vurderingen av plassering – og at variasjonen mellom mottakene brukes mer strategisk enn i dag. Hovedretningen bør være at beboergrupper med stort behov for oppfølging og struktur kommer til mottak med sterkt institusjonspreg, mens de med behov for skjerming og ro får tilbud om desentraliserte enheter, og de som trenger å bli
sett og få oppfølging kommer til mottak som legger sterkere vekt på miljøarbeid. Det er imidlertid uklart om de som er ansvarlig for plassering av beboere i dag har nødvendig kompetanse til å vurdere hva som er hensiktsmessige sammensetninger av beboergrup-per, eller hvilke botilbud som er mest helsefremmende for ulike grupper. I en eventuell omlegging med større fokusering på beboernes behov, er dette noe som må inkluderes i vurderingene. Dersom et slikt steg mot differensiering av mottakene skal skje, må det også vurderes hva slags kompetanse de som plasserer beboere på mottak trenger.