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O período de 1964 a 1985, em que vigorou a ditadura militar, foi marcado por grandes contradições. Se, por um lado, o país tornou-se mais moderno no sentido capitalista, com avanços econômicos em suas forças produtivas (industrialização e urbanização, sobretudo), por outro, tornou-se também “mais deformado e injusto, radicalizando uma tendência que vinha se acentuando desde a década de 50.” (NOGUEIRA, 2004, p.17). Nestes vinte e um anos de ditadura militar o povo teve seus direitos negados, confiscados por uma série de governos autoritários e, talvez, a pior consequência dessa época tenha sido a dissociação entre Estado e sociedade, distanciando-o da cidadania.

A partir de 1985, a democracia ressurge como modelo dirigente capaz de estreitar a relação entre governo e sociedade, resultado de um processo de grandes reivindicações populares por maior inclusão política, não apenas de forma indireta por meio do sufrágio universal, mas principalmente através da participação ativa da sociedade civil na esfera pública.

É nesse período também que a discussão da reforma do Estado brasileiro entra na agenda política do país, colocando em destaque o debate sobre a descentralização político-administrativa. Como reação ao regime militar marcado pela concentração de poder e uma organização baseada a partir do pacto federativo, diversos atores oposicionistas passam a exigir melhor distribuição do poder, que privilegiasse as instâncias municipais. Esperava-se que a descentralização dos níveis decisórios ampliasse a participação popular e a eficiência administrativa, e

que a diminuição das distâncias físicas possibilitasse um acompanhamento mais direto da população, com maior controle social das ações governamentais.

A superação do regime democrático e a promulgação da atual Constituição Federal de 1988 demonstraram uma ruptura política, econômica e social em relação ao período anterior, marcado pelas relações patrimonialistas e autoritárias que contribuíram para a fragmentação da participação política. A Constituição de 1988 instituiu uma série de garantias sociais e políticas, o que levou o deputado Ulysses Guimarães, que presidiu sua elaboração, a denominá-la de “Constituição Cidadã”.

A partir desta época, o resgate da cidadania como um bem em si, ganhou destaque nas reflexões relacionadas às práticas democráticas, sendo compreendida como um instrumento para transformar as relações Estado-sociedade. Pinsky (2003), na introdução do livro “A história da cidadania”, define que ser cidadão é:

Participar no destino da sociedade, votar e ser votado, ter direitos políticos. Os direitos civis e políticos não asseguram a democracia sem os direitos sociais, aqueles que garantem a participação do indivíduo na riqueza coletiva: o direito à educação ao trabalho, ao salário justo, à saúde, a uma velhice tranquila (PINSKY, 2003, p.10).

Para o autor, cidadania não é uma definição estática, mas sim um conceito histórico que varia no tempo e no espaço, inclusive porque nos Estados-nacionais a prática da cidadania vem se alterando nos últimos anos. O novo contexto brasileiro, de expressivas transformações, impulsionou um ambiente no qual os cidadãos cobram tanto as responsabilidades por parte do Estado quanto mecanismos de participação popular, alavancando a construção da cidadania. Dessa forma, exercer a cidadania plena implica em ter direitos civis, políticos e sociais, podendo se afirmar que, “na sua acepção mais ampla, a cidadania é a expressão concreta do exercício da democracia” (PINKSY, 2003, p.1).

A nova Constituição, além de ter incorporado direitos relacionados à cidadania, também apresenta características liberais e democráticas baseadas em princípios fundamentais, ou seja, dispositivos que regulamentam a existência e manutenção do Estado brasileiro. No parágrafo único de seu artigo primeiro ficou determinado que: “todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.” (BRASIL, 1988). Assim, a democracia sustenta-se na autonomia dos indivíduos e na liberdade

de opinião e de expressão, sendo que um governo é considerado democrático quando

[...] os agentes políticos são livremente escolhidos, pela sociedade, para o exercício da governança; e, além disso, quando o povo pode interferir nos processos de governo, seja promovendo o controle social da ação política (inclusive o comportamento ético dos eleitos), seja participando, diretamente, da concepção e construção de políticas públicas (BRASIL, 2009, p. 33).

A democracia é, portanto, o regime de governo no qual é possível abertura do poder do Estado para a participação dos indivíduos no processo decisório, não só ao votar em seus governantes, mas também ao fiscalizar as ações dos agentes políticos, ao formar instituições representativas e controlar a atividade estatal, combinando democracia representativa e participativa.

Genro e Souza (1997) levantam um aspecto controverso do sistema democrático: a soberania popular. Ao mesmo tempo em que esse sistema permite o acesso do cidadão comum à política, limita sua participação na medida em que os governantes recebem por meio do voto o mandato de representação do povo. Dessa forma, os autores propõem “democratizar radicalmente a democracia”, ou seja, criar mecanismos capazes de corresponder aos interesses da maioria da população, a partir de instituições que permitam o compartilhamento do poder decisório, por meio da participação. Complementando esta ideia:

Mais importante é a experiência da participação na própria tomada de decisões, e a complexa totalidade de resultados a que parece conduzir, tanto para o indivíduo quanto para o sistema político como um todo; tal experiência integra o indivíduo a sua sociedade e constitui o instrumental para transformá-la numa verdadeira comunidade (PATEMAN, 1992, p.42).

Nesse sentido, a exigência por participação política tem levado os pesquisadores contemporâneos a produzir um amplo universo de possibilidades democráticas, baseadas nas mais diversas tradições. De antemão, é importante ressaltar a distinção entre a participação individual do cidadão e a participação dos sujeitos coletivos presentes na sociedade civil, conforme Avritzer (2004), pois cada um deles têm diferentes capacidades para ações participativas, sendo essas capacidades moldadas por diferentes dinâmicas e fatores.

Para se compreender a questão da participação social na elaboração, execução e fiscalização das políticas públicas, faz-se necessário uma retomada

histórica do sentido de participação. Para Bordenave (1985), a origem da palavra participação remete para “fazer parte”, “tomar parte” ou “ter parte”. De forma complementar, Gohn (2003, p.25) explicita que “usualmente se considera participação política como um processo relacionado ao número e intensidade de indivíduos envolvidos na tomada de decisão”. No entanto, para Bordenave (1985), a questão principal dessa reflexão não é o quanto se toma parte, mas como se toma parte.

Segundo o entendimento de Gohn (2003, p.7), esse tema está sujeito a interpretações, significados e estratégias diferenciadas, conforme os modelos analíticos que se adote. Para esta autora, é importante compreender o fenômeno a partir de diferentes vertentes, a saber: a liberal, a autoritária, a revolucionária e a democrática. Esta última tem na soberania popular o princípio regulador da forma democrática, compreendendo a participação tanto como um fenômeno na esfera civil quanto no plano das instituições políticas formais.

No interior da vertente democrática, a autora destaca duas concepções: a revolucionária e a democrática-radical. A primeira, estruturada em coletivos organizados, busca lutar contra as relações de dominação e divisão do poder, defendendo a substituição da democracia representativa. Já a concepção democrática-radical concebe o fortalecimento da sociedade civil a partir da construção coletiva de processos políticos, caso do Orçamento Participativo.

O termo participação foi sendo empregado de diferentes formas ao longo dos anos. A participação denominada popular começa a ser utilizada na década de 1980, associada aos movimentos populares, às comunidades eclesiais de base, sindicatos e associações de bairros, com um caráter reivindicativo, visando ao atendimento de demandas sociais ou a realização de protestos, empreendendo uma posição combativa ao Estado (TEIXEIRA, 2001). Segundo Gohn (2003) a concepção de participação social entra em voga nesse período com destaque para a ressignificação da mobilização social e a redefinição do caráter de militância nas diversas formas de participação.

No que tange a participação cidadã, concepção mais adotada nos dias de hoje, Teixeira (op. cit.) esclarece que esse tipo de participação envolve uma complexa e contraditória relação entre sociedade civil, Estado e mercado, sendo que, a partir da redefinição dos papéis destes atores, tem-se por um lado uma sociedade civil fortalecida com seus deveres e responsabilidades políticas e, por

outro lado, a criação e exercício de direitos implicaria controle social do Estado e do mercado.

Para Nogueira (2004), o tema da participação envolve diferentes definições, porém todas elas se referem a fazer parte de determinado processo, em que aquele que participa “almeja afirmar-se diante de alguém, sobrepujar alguém, resolver algum problema ou postular a posse de bens e direitos, modificando sua distribuição.” (NOGUEIRA, 2004, p. 129). Segundo o autor, um Estado como o brasileiro, capitalista, democrático e representativo, possui quatro grandes modalidades de participação: a assistencialista, a corporativa, a eleitoral e a política. E destaca a participação política como a mais completa e efetiva, visto que a eleitoral, embora também importante, possui caráter mais individual e episódico. A participação política, além de incluir, complementar e superar a participação eleitoral, permite que tanto grupos como indivíduos interfiram para

[...] fazer com que diferenças e interesses se explicitem num terreno comum organizado por leis e instituições, bem como para fazer com que o poder se democratize e seja compartilhado. É essa participação, em suma, que consolida, protege e dinamiza a cidadania e todos os variados direitos humanos (NOGUEIRA, 2004, p.133).

A participação do cidadão comum na administração pública pode se dar por diferentes processos como, por exemplo, pela ação pública, plebiscito, referendo e iniciativa popular, conforme garante a Constituição, assim como por meio do Orçamento Participativo, que incorpora a participação da sociedade civil nas deliberações sobre orçamento público e tem sido experimentado em alguns municípios brasileiros. Levando-se em conta a vasta gama de significados e sentidos atribuídos a prática participativa, é importante compreender a relevância da participação dos diversos atores para além de si mesma, incorporando elementos que contribuem para a construção da cidadania e o fortalecimento da democracia.

Avritzer (2003) chama atenção para o fato de que inúmeras campanhas e esforços políticos não têm obtido êxito, pois, além de não incluírem a sociedade civil, generalizam interesses sociais. E desse modo, seria necessário transcender as instituições próprias do atual sistema político para uma nova sociedade civil valorizada e participativa, e assim garantir alto grau de associativismo civil por meio de um reformado sistema que inclua a democracia participativa como ideal político intrínseco às novas exigências democráticas. Esse ideal baseia-se, dentre outros

pilares, no Orçamento Participativo – mecanismo governamental democrático que permite aos cidadãos influenciarem ou decidirem sobre os orçamentos públicos.

Apesar dos avanços democráticos conquistados no período da redemocratização, é possível afirmar que os elementos da nossa cultura política ainda refletem as condições autoritárias e hierárquicas de um passado recente. Genro (1997) chama a atenção para o fato de que a democracia tradicional não tem propiciado formas efetivas e igualitárias nas decisões públicas, e por isso é de grande importância a inserção do povo em processos de interesses comuns.

Nesse processo, a educação para a cidadania se mostra essencial para que as várias formas de participação popular ocorram efetivamente, pois é por meio dela que o indivíduo pode tornar-se cidadão consciente de seus direitos e deveres, desempenhando um papel mais crítico na sociedade.

A população não apenas deve ser consultada quanto às demandas de investimento do poder público, mas também deve ser capacitada para deliberar acerca das prioridades, participando ativamente da própria execução e controle do orçamento (CAVALCANTE, 2007, p.18).

Tendo em vista que quem participa das práticas político-sociais é, ao mesmo tempo, educado por e para elas, a participação funciona como meio e fim da educação para a cidadania: como meio, a participação supõe a criação de novas formas de atuação social e, como fim, a participação é em si mesma educativa, pois estimula as pessoas a criarem no espaço coletivo uma cultura de cidadania: “Entende-se que uma educação emancipadora possa dar conta de duas dimensões fundamentais: compreensão crítica da realidade social e influência em decisões políticas.” (WEYH, 2001, p.11). Essa educação, com caráter político e social, possibilitará aos indivíduos descobrirem seu poder de atuação, muitas vezes não colocado em prática pela falta de uma cultura participativa e de informação, contribuindo assim para o fortalecimento da democracia e da própria cidadania.

Participar exige corresponsabilidade, cooperação e ação conjunta entre Estado e sociedade civil, e apenas indivíduos participativos, no pleno exercício de sua cidadania, conseguem compreender o que se passa a sua volta, exigindo efetiva concretização de seus direitos previstos em legislação.

Nós últimos anos, a aversão do cidadão comum e seu consequente afastamento em relação à política têm derivado do ceticismo da maioria da

população sobre o assunto. Essa atitude torna-se compreensível diante do número crescente de crimes políticos de corrupção e desvios de verbas públicas, dentre outros motivos. Além disso, existem muitas outras razões que explicam a instabilidade política e a baixa legitimidade governamental de países como o Brasil, dentre elas: “(1) tradição autoritária, (2) incapacidade das instituições convencionais em agregar e mediar os interesses entre o Estado e a sociedade de maneira eficiente e eficaz, (3) elevados índices de corrupção que corroem os princípios democráticos” (GONZÁLEZ, 2007, p.56).

Como resultado, cria-se uma espécie de círculo vicioso, no qual as pessoas diminuem a confiança no processo democrático, fazendo com que essa percepção aumente a crença nos cidadãos de que não há alternativas de mudança ao sistema vigente, o que reduz ainda mais sua confiança, resultando na compreensão de que as políticas públicas são “formas de manipulação para ganhar eleições. Neste contexto a governabilidade e a legitimidade dos governos tornam-se cada vez mais difíceis.” (GONZÁLEZ, ibid.).

Para mudar o quadro atual de descrédito da população diante da política, é necessário que haja mais transparência e responsabilidade na gestão pública, em todos os níveis de governo, buscando priorizar uma comunicação eficaz com a população, como, por exemplo, utilizando as técnicas de relações públicas para fazer essa ligação entre Estado e sociedade a fim de que a ideia de participação transcenda o papel e obtenha condições favoráveis de se concretizar.

Bobbio (1986) é mais otimista em relação à democracia, pois, apesar de todos os obstáculos enfrentados pelas diversas democracias mundo afora, onde há aquelas mais sólidas e as mais frágeis, isto não foi suficiente para torná-las autocráticas e, menos ainda totalitárias:

O conteúdo mínimo do Estado democrático não encolheu: garantia dos principais direitos de liberdade, existência de vários partidos em concorrência entre si, eleições periódicas a sufrágio universal, decisões coletivas ou concordadas [...] ou tomadas com base no princípio da maioria, e de qualquer modo sempre após um livre debate entre as partes ou entre os aliados de uma coalizão de governo (BOBBIO, 1986, p.37).

Para que a gestão participativa tenha sucesso, ela “precisa contar com decisões e orientações governamentais claras: projetos nítidos, consistentes e adequadamente comunicados” (NOGUEIRA, 2004, p.153 – grifos nossos). A

possibilidade de uma gestão pública conjunta, com decisões partilhadas sobre os recursos municipais, permite a criação de espaços decisórios locais capazes de promover a inclusão de segmentos marginalizados do processo de tomada de decisão. Esses espaços de articulação promovem a participação efetiva dos cidadãos, de modo que, por meio da construção da cidadania, resultante também deste exercício de participação, eles se transformem em sujeitos ativos do processo político.

As novas formas de governo impulsionadas pela redemocratização do país sinalizaram uma alternativa para a superação dos privilégios daqueles que estão no poder, contribuindo para o surgimento do modelo do Orçamento Participativo. Na raiz da experiência do OP está a criação de novos centros decisórios, capazes de democratizar efetivamente a ação política a partir da incorporação de cidadãos comuns ao novo espaço público. A oportunidade de socializar as decisões referentes aos investimentos públicos com a população representou uma verdadeira inovação democrática ao criar novos processos experimentados e fundidos ao cotidiano do povo.

Participação nos governos petistas: breve trajetória

A noção de participação popular no Brasil está bastante atrelada às iniciativas do Partido dos Trabalhadores (PT) nas administrações municipais e ao seu modo de governar. Por isso, a seguir vamos analisar brevemente a trajetória da participação nos governos do PT, evidenciando as idiossincrasias entre a prática efetiva e o discurso partidário, a partir da reflexão dessas experiências.

Pontual e Almeida Silva (1999) tomam como referência a divisão em três períodos, os quais, para os autores, são marcantes na trajetória da participação popular nos governos petistas. Isso, no entanto, não implica em limites rígidos e estandartizados de cada período.

O primeiro momento compreende os anos de 1989-1992, quando o PT assume um conjunto considerável de prefeituras e começa a se evidenciar um distanciamento entre a reflexão até então acumulada e a própria praxis da atividade política. Nesse momento, a concepção de participação estava basicamente associada aos conselhos populares, instrumento pelo qual os movimentos sociais exerceriam papel preponderante no governo petista. Essa noção está ligada à ideia

de inversão de prioridades que, naquele momento, significava investimento em infraestrutura, serviços básicos e, sobretudo, investimentos nas periferias da cidade.

Outro assunto que estava em pauta era: quem seriam os sujeitos da participação popular, uma vez que, além dos movimentos organizados como movimentos sociais e sindicais, havia setores que, pela sua própria condição de carência, estavam excluídos do processo e sem vínculo com uma participação formal. Dessa forma, houve um reconhecimento da pluralidade de atores envolvidos na arena política, exigindo novos canais institucionalizados de participação popular.

Foi a partir daí que a idéia de partilha de poder surgiu como contraposição à idéia de delegação de poder absoluto à comunidade. É importante sublinhar essa diferença porque foi a partir da sua evidência que surgiu o espaço para a compreensão sobre a necessidade e a legitimidade de o governo estar presente nos processos participativos, travando a disputa em torno dos seus próprios objetos, possibilitando, assim, a construção de uma síntese entre seus interesses e os interesses dos setores que participavam dos canais abertos (PONTUAL e ALMEIDA SILVA, 1999, p.63)

A noção romantizada de que o processo de participação se daria de forma harmônica foi outro mito desvendado nessa época. Os espaços de participação envolvem conflitos de interesses, negociação e debates que manifestam intensas demandas e pressões sobre o governo. Pelos motivos apresentados, os autores chamaram esse período de “choque de realidade”.

O segundo momento dessa trajetória de participação corresponde aos ciclos de gestões de 1993-1996, marcado por certo desencanto com as práticas participativas, fruto das dificuldades de se compreender os objetivos de curto e longo prazo em relação à participações popular. Nesse período, há uma valorização demasiada do OP em detrimento de outras práticas de gestão democrática que também poderiam fornecer outras formas de aderência aos processos de participação, como, por exemplo, foros, plenárias, conselhos temáticos e setoriais entre outros.

O terceiro período vai de 1997 a 2000 e se apresenta como uma possibilidade de retomada das questões mais complexas em relação à temática da participação. Para o PT, o valor da participação tem um sentido mais estratégico, ligado a uma efetiva ampliação do exercício da cidadania, tensionando as relações clientelistas presentes na democracia representativa, possibilitando a construção de novas referências: “se o nosso projeto de democracia pressupõe uma sociedade civil

participativa, interlocutora da elaboração de políticas e capaz de exercer controle sobre as ações estatais, não podemos nos desobrigar de criar condições para o seu fortalecimento” (PONTUAL e ALMEIDA SILVA, 1999, p.63).

Nesse sentido, deve se ter como compromisso, além da abertura de canais de participação, ações formativas que busquem a efetiva ocupação desses espaços pelos cidadãos.